AMLA: nový evropský orgán dohledu pro boj proti praní peněz a financování terorismu (Miroslava Gyurisová)

 

Miroslava Gyurisová (Bankovnictví 14. 10. 2024 strana 28, rubrika Regulace AML)

Systém evropských orgánů dohledu, které na úrovni Evropské unie vykonávají centralizovaný dohled, doplnil v letošním roce nový úřad: Orgán pro boj proti praní peněz a financování terorismu (Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism, AMLA). Vznik AMLA oficiálně stvrdilo přijetí zřizujícího nařízení dne 31. května 2024, samotný úřad pak byl zřízen ke dni 26. června 2024. Sídlit bude ve Frankfurtu nad Mohanem. V současné chvíli probíhá výběr předsedy úřadu a rovněž pětičlenné výkonné rady. Svou činnost, byť ještě ne v plném režimu, by měl nový úřad zahájit v příštím roce. Co vše je s tímto nařízením spojeno a co vlastně vznik AMLA znamená?

Vznik AMLA představuje klíčovou součást uceleného balíčku legislativních návrhů na posílení pravidel EU v oblasti boje proti praní peněz a financování terorismu (AML/CFT), které Evropská komise zveřejnila 20. července 2021. Smyslem je, dle unijních zákonodárců, reagovat na zjištěné nedostatky či nedostatečnou účinnost dohledu v této oblasti. Připomenout zde stačí mediálně známé kauzy obvinění z praní peněz a s tím spojené skandály evropských bank (lotyšské ABLV Bank AS, estonské Verso Bank, maltské Pilatus Bank, nizozemské ING Groep NV či estonské pobočky Danske Bank) z let 2018 a 2019. Největší problémy přitom byly spojeny právě s dohledem přeshraničně působících entit, kdy spolupráce národních orgánů dohledu nebyla vždy dostatečně účinná. S ohledem na převážně přeshraniční povahu finanční kriminality je však spolupráce naprosto klíčová. Úkolem nového úřadu, jehož vznik tak lze fakticky vnímat jako politickou odpověď na zmiňované skandály, bude mimo jiné zajistit, aby všechny zainteresované orgány zapojené do boje proti finanční kriminalitě byly schopny účinně spolupracovat na domácí i mezinárodní scéně a aby používaly podobné dohledové postupy a metody zjišťování rizik.

Jaké budou úkoly AMLA?

AMLA se stane ústředním prvkem systému regulace a dohledu v oblasti AML/CFT v EU, a to nejen pro finanční, ale i pro nefinanční sektor. Na rozdíl od dosavadních evropských orgánů dohledu (ESAs), které byly zřízeny primárně jako orgány pro harmonizaci regulace a podporu dohledové konvergence, bude AMLA vykonávat přímo dohled. V této roli bude přímo dohlížet vybrané přeshraničně působící a z pohledu AML/CFT vysoce rizikové subjekty finančního trhu. V případě ostatních (nevybraných) subjektů ve finančním a nefinančním sektoru pak bude vykonávat dohled nepřímý. V obou těchto rolích přitom bude moci určitým způsobem „úkolovat“ národní orgány, mj. aby přijaly konkrétní opatření vůči jim dohlíženým institucím. V praxi tak vznik AMLA nepovede k přesunu dohledu z národní úrovně na AMLA, ale spíše k jeho zdvojení, neboť AMLA bude zaměřena spíše na analytické a metodické pokrytí dohledových činností, zatímco výkonem operativy budou často pověřeny právě národní orgány dle pokynů AMLA. Národní orgány pak budou i nadále dohlížet na ostatní méně rizikové entity.

V regulační roli v oblasti AML/CFT bude AMLA fungovat analogicky, jako fungují nyní ESAs: bude mimo jiné vydávat obecné pokyny a doporučení či připravovat regulační a prováděcí technické normy, kterými by se měly národní orgány ve své dohledové praxi řídit. Vedle úkolů v oblasti regulace a dohledu bude další zásadní úlohou AMLA podpora a koordinace finančních zpravodajských jednotek (FIU) v členských státech EU.

Koho bude AMLA přímo dohlížet?

Které subjekty bude AMLA přímo dohlížet, doposud není známo a jakékoli snahy o jejich označení jsou v tuto chvíli do značné míry spekulativní. První proces výběru má totiž AMLA zahájit až v roce 2027. Při něm určí 40 finančních skupin z celé EU, které budou označeny jako tzv. vybrané povinné osoby (tj. instituce, nad kterými bude přímý dohled vykonávat AMLA).

Nařízení přitom stanoví, že kritériem výběru není velikost, ale míra rizikovosti aktivit institucí (rizikový profil) a dále rozsah jejich přeshraničního působení (alespoň v šesti členských státech EU). Ponechme stranou, že samotný klíč výběru dále komplikuje mimo jiné pravidlo, že z každého členského státu bude vybrána minimálně jedna povinná osoba. Hodnocení rizikového profilu (tzv. profilu přirozeného a zbytkového rizika) povinné osoby přitom bude probíhat na základě dosud neexistující metodiky, jež bude zpracována formou regulačních technických norem a kterou má AMLA připravit do ledna 2026.

Vybranými povinnými osobami přitom nemusí být jen úvěrové instituce, ale i další subjekty finančního trhu, včetně např. poskytovatelů služeb souvisejících s kryptoaktivy. Pro úplnost nicméně doplňme, že AMLA bude moci za stanovených podmínek převzít přímý dohled nad jakoukoli povinnou osobou, a to na žádost národního orgánu dohledu nebo i z vlastní iniciativy.

Jak bude AMLA řízena?

Organizační struktura AMLA se odlišuje od modelu řízení, který je relativně úspěšně uplatňován v dosavadních evropských orgánech dohledu nad finančním trhem (EBA, ESMA a EIOPA). I když je v něm patrná inspirace fungováním bankovního dohledu ECB v rámci SSM, jde do určité míry o průlomovou změnu, jejíž efektivita se prokáže až praxí.

Kromě předsedy, který bude úřad zastupovat navenek, a výkonného ředitele, který bude zodpovědný za každodenní řízení, vedle sebe budou fungovat dva řídicí kolektivní orgány: výkonná rada a generální rada.

Zatímco generální rada bude po vzoru rad orgánů dohledu ESA složena z představitelů jmenovaných národními orgány dohledu, výkonná rada bude složena z řad profesionálů na plný úvazek. Právě výkonná rada přitom, jako hlavní řídicí orgán AMLA, bude zodpovědná za plnění většiny úkolů AMLA, včetně přijímání rozhodnutí vůči přímo dohlíženým institucím. Generální rada se sice bude moci k návrhům rozhodnutí vůči přímo dohlíženým institucím vyjadřovat, výkonná rada se však těmito vyjádřeními nebude muset řídit a může rozhodnout odchylně od stanoviska generální rady. V této souvislosti praktické fungování AMLA naznačí, zda se určitá institucionální emancipace evropských agentur na členských státech, v podobě jejich řízení nezávislými profesionály jmenovanými unijními institucemi, nestane novým trendem v EU i v dalších případech. Evropská komise se ostatně netají tím, že právě v případě AMLA docílila podle ní ideálního typu modelu řízení evropské agentury.

Generální radě, která bude zasedat ve dvou složeních, a to ve složení pro dohled (členy budou vedoucí představitelé národních orgánů zodpovědných za dohled/dozor nad oblastí AML/CFT, v případě ČR člen jmenovaný ČNB) a ve složení pro finanční zpravodajské jednotky (členy budou vedoucí představitelé FIU z EU, v případě ČR jmenovaní FAÚ), zůstanou pravomoci zejména v regulatorní oblasti: bude schvalovat stanoviska, doporučení, pokyny a další rozhodnutí vyplývající z úkolů AMLA a schvalovat návrhy regulačních a prováděcích technických norem. Jmenovaní členové přitom budou v radě vystupovat nezávisle (obdobně jako je tomu v evropských orgánech dohledu, EBA, ESMA a EIOPA).

Jaké jsou aktuálně hlavní otázky a výzvy vzniku AMLA?

Je třeba vnímat, že AMLA je nyní ve formativní fázi. Reálně fungovat začne nejdříve v roce 2025, plného stavu zaměstnanců dosáhne nejdříve v roce 2027 a plně operabilní bude pravděpodobně až v roce 2028.

V rámci dosavadních diskusí a zamyšlení se nad funkčností nové dohledové architektury směřují primární pochyby zejména k otázkám spojeným s dostatkem lidských zdrojů, a to jak na straně národních orgánů, tak i na straně samotné AMLA. Zejména jde o to, zda AMLA bude schopná v relativně krátkém čase najmout adekvátní množství kvalifikovaných odborníků a zda budou národní orgány schopné vyčlenit dostatečné zdroje pro zajištění efektivní spolupráce nejen s AMLA, ale i mezi sebou navzájem. Efektivní spolupráce mezi AMLA, ECB, ESA, národními orgány dohledu a finančními zpravodajskými jednotkami je přitom naprosto klíčovým předpokladem po úspěch celého záměru. V tomto směru bude rozhodující i to, jak budou reálně probíhat rozhodovací procesy uvnitř AMLA: jak budou administrativně náročné a jak dlouho bude trvat přijetí konkrétního dohledového rozhodnutí.

Otazníky a potenciální rizika mohou vyplynout ze zvoleného modelu rozdělení dohledových úkolů mezi AMLA a národní orgány dohledu. Nový rámec přidává do výkonu dohledu v oblasti AML v EU novou vrstvu, což může představovat další administrativní komplikace. A nejde jen o to. Je např. otázkou, jaké budou správněprávní důsledky zmíněného rozdělení dohledu mezi národní a evropskou úroveň v praxi. Jak má například národní orgán postupovat, pokud mu AMLA vydá pro něj závazný pokyn k vydání určitého rozhodnutí či provedení opatření, o němž se bude domnívat, že by byl v rozporu s národním právem? Vyřešit bude třeba také otázky případné odpovědnosti za nesprávný úřední postup či rozhodnutí. Upozornit lze také na to, že rozhodnutí AMLA podléhají přezkumu Soudním dvorem EU, nikoli národních správních soudů.

Vzhledem k počáteční fázi celého projektu vyvstávají i další otázky. V tuto chvíli neexistují základní metodiky pro hodnocení rizikových profilů a potažmo výběr přímo dohlížených subjektů. Dle dosavadních indicií lze očekávat, že jejich vznik bude předmětem komplikovaných debat, a to s ohledem na rozdílné názory zúčastněných orgánů. To vytváří zdroj nejistoty nejen pro orgány dohledu, ale pochopitelně i pro samotné finanční instituce. Přitom právě na finanční instituce budou mít aktuální změny značný dopad. Zatímco vybrané povinné osoby budou čelit komplexní změně, včetně nového orgánu dozoru, subjekty, které nebudou AMLA přímo dohlíženy, budou muset být přinejmenším připraveny na možné úpravy svých systémů a kontrol v oblasti AML/CFT v návaznosti na regulatorní pravomoci AMLA. Tyto postupy se přitom mohou odlišovat od dosavadních požadavků uplatňovaných příslušným národním orgánem dohledu.

Závěr

Je zřejmé, že vznik AMLA jakožto zcela nového úřadu, v souběhu aktuálního dynamického vývoje v oblasti digitalizace, umělé inteligence a vůbec dalšího posunu života směrem k online prostředí, a při existenci dosavadních různorodých národních rámců, představuje velmi ambiciózní projekt. Od AMLA se přitom očekává, že bude hrát klíčovou roli a vyřeší dosavadní mezery ve vymáhání pravidel boje proti praní peněz v celé Evropě. Právě AMLA má být totiž tím, kdo má zajistit, že nová legislativa EU v oblasti boje proti praní peněz bude efektivně vymáhána v praxi. Jestli se tento cíl podaří naplnit, však ukáže až další vývoj.