Dvojsečná zbraň: Otázka konfiskace zmrazeného ruského majetku

Finanční a hospodářské sankce byly jednou z prvních okamžitých reakcí západních zemí na ruskou agresi vůči Ukrajině v únoru 2022. Jejich široké spektrum zahrnuje sankce vůči představitelům státu a politického režimu, členům bezpečnostních složek a ozbrojených sil, ale i vůči klíčovým prvkům průmyslu a mezinárodních financí. Vedle diplomatické odezvy patří k prvním a současně nejvýraznějším mezinárodním postihům Ruské federace zmrazení bankovních aktiv ruských bank v zahraničí, včetně Centrální banky Ruské federace. Správa a další využití zmrazených aktiv je předmětem intenzivní debaty a současně složitým problémem právním, finančním a politickým.

Vzhledem k množství států a organizací, které se do sankcí zapojily unilaterálně či jako celky, navíc v různých oblastech, je poměrně složité se v sankcích orientovat. Nezvykle komplexní chronologii sankcí, členěnou podle států a odvětví, průběžně vytváří společnost S&P Global^[1]. Z uvedeného soupisu je krom jiného patrné, jak záhy a v jaké šíři se staly banky předmětem sankcí, především pak banky majoritně vlastněné státem (zejm. Sberbank). Aktiva ruské centrální banky (spolu s aktivy Bank Rossiya, Promsvyazbank a BEV.RF) byla Evropskou unií v rámci sektorových sankcí zmrazena již 23. února 2022, den po ruské invazi. Celkově se jedná o aktiva v hodnotě přes 300 miliard amerických dolarů, bezmála polovinu z 612 miliard^[2], uváděných ruskou centrální bankou. Jedná se - stejně jako u řady jiných centrálních bank – o aktiva v podobě depozit ve světových měnách, zlato, a státní dluhopisy^[3]. Složení zmrazených ruských aktiv ve svém článku What and where are Russia’s $300 billion in reserves frozen in the West? uvádějí Elena Fabrichnaya a Guy Faulconbridge. Zmíněné částky (612 miliard celkových rezerv v zahraničních měnách a 300 miliard zmrazených) vycházejí ze zveřejněných údajů o rezervách a vkladech, ačkoli ruská centrální banka potvrdila pouze celkovou hodnotu zadržených aktiv, nikoli jeho složení. To podle autorů článku tvoří okolo 207 miliard eur, 67 miliard amerických dolarů, 37 miliard v librách, 36 miliard jenů, 19 miliard kanadských dolarů, 6 miliard australských dolarů, 1,8 miliardy singapurských dolarů a okolo jedné miliardy švýcarských franků^[4]. Převážnou většinu, tedy přes 300 miliard amerických dolarů, mají ve správě evropské instituce, především belgický Euroclear; koordinace při správě i debatě o dalším využití probíhají pro větší přehlednost na úrovni G7, potažmo Evropské unie^[5]. Podle údajů ruské národní banky bylo v červnu 2021 uloženo ve Francii 12,2 % těchto aktiv, 10 % v Japonsku, 9,5 % v Německu, 6,6 % v USA, 4,5 % ve Velké Británii, 3 % v Rakousku a 2,8 % v Kanadě, ačkoliv se tento poměr do února 2022 velmi pravděpodobně změnil^[6].

Rizika, přednosti a sporné právní otázky konfiskace

Jakkoli bylo samotné zmrazení aktiv ojedinělým krokem jak svou rychlostí, tak celkovým objemem, implikuje otázky související se správou zmrazených aktiv, jejich možným využitím v různé formě finanční pomoci Ukrajině, a s důsledky a dopady těchto opatření. Na úrovni Evropské unie a G7 jsou zvažovány dvě skupiny řešení: využití zmrazených majetků pro financování podpory Ukrajiny při zachování jejich původního majitele, tj. majoritně ruské národní banky, nebo jejich konfiskace. Tato témata jsou předmětem nejen dynamických debat, často s politickým podtextem, ale také řady esejí a studií. Studie Evropského parlamentu Legal options for confiscation of Russian state assets to support the reconstruction of Ukraine^[7] komplexně shrnuje problematiku konfiskace zmrazeného majetku s důrazem na mezinárodní a humanitární právo. Zabývá se možnostmi prolomení imunity, kterou ruskému státnímu majetku garantuje mezinárodní právo, a jako možné uvádí čtyři případy: anulování imunity exekutivním nebo legislativním krokem, ospravedlnění prolomení mezinárodního práva na základě skutečnosti, že se jedná o protiopatření proti již existujícímu porušení; novelizaci mezinárodního práva umožňující prolomit imunitu na základě rozhodnutí např. OSN o agresi, nebo prostřednictvím výjimky v mezinárodním právu pro vymáhání mezinárodních rozsudků. Jmenované možnosti jsou dále komplikovány nutností implementace na úrovni jednotlivých států, procesními náležitostmi, a mezinárodními pravidly o ochraně soukromých investorů. Současně uvádí řadu možností, jak využít zmrazených ruských aktiv ke kompenzaci Ukrajiny, kam patří mj. možnost uznat Rusko za sponzora terorismu, uplatnění principu kolektivní obrany, zdanění výnosů z aktiv, jejich uložení do svěřenského fondu třetí strany k využití Ukrajinou jako kolaterálů pro zajištění dluhopisů. Studie podrobně rozebírá zmíněné možnosti, a argumentaci ruské centrální banky, oponující stávajícím i jakýmkoli dalším sankcím, zejména však konfiskaci majetku, a v závěru vyčísluje celkové náklady na rekonstrukci a hospodářské zotavení Ukrajiny, které odhaduje na 411 miliard amerických dolarů.

Za uskutečnitelnou možnost považuje konfiskaci ruských aktiv studie Frozen Russian Assets and the reconstruction of Ukraine: Legal Options^[8], zpracovaná Arturem Mojsejenkem. Autor poukazuje na mezinárodně danou povinnost Ruska uhradit Ukrajině válečné škody formou reparací, pokládá je však za nevymahatelné. Nastiňuje možnosti využití obstavených aktiv, a majoritně se zaměřuje na možnosti konfiskace na základě buď nově vytvořené multilaterální dohody o náhradě škod, která by převod majetku umožnila, nebo v rámci stávajících mezinárodních organizací (OSN, ICJ). Poukazuje na riziko poškození subjektů přímo nezapojených do aktivit odporujících mezinárodnímu právu.

Možností využití třetí strany pro konfiskaci aktiv ruské národní banky se zabývá studie Menno T. Kammingy⁹ Confiscating Russia’s Frozen Central Bank Assets: A Permissible Third-Party Countermeasure?. Na situaci, kdy je předmětem mezinárodních sankcí stálý člen Rady bezpečnosti OSN, nahlíží především optikou amerického práva s přesahem do práva mezinárodního. Shrnuje argumenty Generálního shromáždění OSN, blíže se věnuje podmínkám, za nichž požívají ruské majetky a aktiva mezinárodní imunity, analyzuje podmínky přípustnosti zmrazení ruských aktiv, a zkoumá zákonné podmínky převzetí ruských aktiv pro účely reparací. V závěru se kloní k možnosti konfiskace pouze, pokud nebude jiná možnost vymáhání reparací, tj. pokud při ukončení konfliktu selže vyjednávání s Ruskem. Za nezákonné z hlediska mezinárodního práva považuje konfiskaci mimo běžné kriminální a regulační procesy studie Paula B. Stephana Seizing Russian Assets^[9]. Stávající právní rámec v USA umožňuje převzetí majetku státem pouze v občanském řízení při příslušné míře důkazů; tento postup by se dotkl pouze minoritní části zmrazeného majetku, ačkoli probíhají přípravy na úpravu souvisejících právních norem, které daný proces zefektivní.

Obecnější pohled na protiruské sankce s důrazem na jejich de facto multilaterální podstatu v kontextu mezinárodního práva nabízí esej Antona Mojsejenka. Zamýšlí se nad problematikou právní stránky majetkových vztahů v případě vzájemného konfliktu z pozice USA ve vztahu k Ukrajině jako napadené třetí zemi. Esej odkazuje na Trade with the Enemy Act z roku 1917, autorem označený za paralelu současných sankcí, a používá jej jako základ k hledání současných východisek v otázkách naložení s majetky agresora.

Blíže se věnuje problematice multilaterality a „bezpečí v počtech“ při sankčních programech. Dodává, že jakkoli je politicky i morálně pochopitelná shodná reakce řady států, z hlediska mezinárodního práva tak zůstávají sankce, uvalené samostatně jednotlivými státy mimo rámec OSN, unilaterálními^[10][11].

Přehledné shrnutí rizik konfiskace zejména v politickém ohledu nabízí článek Agathe Demarais pro server Politico^[12][13]: převzetí ruských aktiv by nutně neznamenalo vážné ohrožení role dolaru jako světové měny, ale mohlo by ohrozit budoucí mezinárodní finanční podporu Ukrajiny (jakkoli její představitelé tento krok podporují^[14][15]14), stanovit precedens např. pro Čínu, podkopat dlouhodobý efekt sankcí, aniž by se výrazněji dotklo stávající ruské finanční situace, a mohlo by podpořit protizápadní postoje. O problematice stability měn, dolaru a především eura pojednává Mojmír Hampl ve svém článku What seizing Russian assets could mean for the West pro GIS Report^[16], který sice nepředpokládá zásadní výkyv pozice dolaru, ale vzhledem k nižšímu mezinárodnímu podílu eura (okolo 20 % pro 6 % populace) se obává disproporčně poškozujícího dopadu na společnou evropskou měnu, především kvůli skutečnosti, že většina zmrazeného ruského majetku je denominována právě v eurech.  

Debata o vyvlastnění ruského majetku a aktiv v Evropské unii a G7

Vývoj debaty na úrovni G7, G20 a Evropské unie sleduje článek Paoly Tamma, Laury Dubois a Sama Fleminga The clash over whether to commandeer Russia’s frozen assets pro Financial Times^[17][18]. Uvádí mj. příklad ukrajinského zabavení majetků Sberbank a VEB.RF s odvoláním na protiopatření a sebeobranu jako zákonné argumenty. Cituje vyjádření A. Steinbacha, profesora práva na Hec Paris Business school, dle něhož je konfiskace „politicky a morálně zcela oprávněná, právně však nikoli“. Článek se blíže věnuje postoji Evropské unie, která v současnosti připravuje zákon o využití výnosů z aktiv v držení Euroclearu na finanční podporu Ukrajiny, kdy 90 % částky bude využito na financování obrany a zbývajících 10 % na celkovou obnovu. Podle vyjádření J. Borella jsou zvažovány i jiné možnosti, tento postup byl zvolen kvůli jeho právní nekonfliktnosti. Využití výnosů pro financování nákupů vojenského materiálu a munice je současně řešením vleklého problému přímého financování zbrojního průmyslu a současně sporů se zeměmi, které požadovaly výjimku z nákupů munice (Kypr, Malta, Rakousko a Irsko)^[19]. Unijní plán na využití výnosů ze 192miliardového základu zmrazeného majetku se setkalo s opatrnější reakcí na úrovni G7, jejímiž členy jsou i některé členské země EU (Německo, Francie a Itálie), nicméně při definitivním schválení by přineslo Ukrajině během července 2,5-3 miliardy eur. Článek se blíže věnuje roli Euroclearu, jehož komise z celkových zisků byla snížena z 3 % na 1,5 % po kritice některých členských zemí kvůli její neúměrné výši (mj. Německa). Euroclear také bude disponovat pěti miliardami eur jako ochranou proti budoucím rizikům, pro tentýž účel bude také disponovat 10 % výnosů ze zmrazených aktiv v následujících letech. Belgie se stala terčem kritiky ostatních členských zemí EU za snahu uvalit na zisky Euroclearu, jejichž odhadovaná výše v roce 2024 dosáhne 1,7 miliardy eur, 25% daň¹⁸.

Zastánci razantnějšího přístupu v rámci Evropské unie jsou pobaltské státy. Guvernér lotyšské národní banky Mārtiņš Kazāks varuje před hrozícím nenávratným poškozením reputace eura, pokud Rusko ve válce zvítězí, a je otevřeným zastáncem konfiskace zmrazených majetků^[20]. K razantnějšímu kroku sáhlo Estonsko, jehož parlament jasnou většinou 65 : 3^[21] schválil zákon umožňující využití zmrazených majetků agresorského státu v sankčním režimu k financování reparací při patřičné míře průkaznosti spojení fyzických či právnických osob s porušením mezinárodního práva. Zákon využití zmrazených majetků a aktiv popisuje jako „zálohovou platbu“^[22], ačkoli se v Estonsku objevily pochybnosti o ústavnosti přijatého zákona^[23].

Zmrazení ruského majetku v České republice

Návrh obdobného zákona, umožňujícího konfiskaci ruského majetku v České republice, představil Poslanecké sněmovně i poslanec za TOP 09 Ondřej Kolář^[24]. Kolář stojí i za výzvou Evropské lidové strany Evropskému parlamentu, Radě EU i Evropské komisi k přijetí identického zákona na evropské úrovni^[25]. Česká republika zmrazila ruský státní majetek jako první stát v Evropě, související agendu zajišťuje Finanční analytický úřad²⁵. Předmětem sankcí je v České republice podle vedoucího FAÚ P. Hylmara přes 80 subjektů, jimž byl zmrazen majetek, ačkoli se sankční seznam²⁶ rozrůstá průběžnými aktualizacemi^[26]. Mezi nejviditelnější příklady sankcionovaných podniků patří Goszagransobstvennost, ruský státní podnik správy nemovitostí, jehož činnost byla zastavena 15. 11. 2023^[27] a hotel Westend v Mariánských Lázních, vlastněný firmou, jejímž jednatelem byl sankcionovaný oligarcha Alexander Pumpjanskij^[28].