Advokát Toman: Práce zastupitele je srovnatelná s prací ošetřovatele lvů. Já osobně bych nekandidoval

Lidé ve vedení obcí, tedy starostky a starostové a také zastupitelky a zastupitelé, jsou podle advokáta Petra Tomana neustále vystaveni nebezpečí trestního stíhání. Měli by si dobře prostudovat, o čem hlasují, a v případě nejasností si vyžádat více podkladů a expertních posudků.

Kolik zastupitelů měst a obcí bylo dosud stíháno? A kolik bylo odsouzeno?

Od roku 1995 bylo proti zastupitelům vedeno 91 trestních řízení, které se týkaly 353 osob. Alespoň těch, které jsme zmapovali. Ke konci letošního března bylo pravomocně ukončeno 60 trestních řízení vedených proti 123 zastupitelům. Z této množiny bylo 24 zastupitelů uznáno vinnými, řízení proti 13 bylo ukončeno státním zástupcem a 86 zastupitelů bylo zproštěno obžaloby soudem. Pokud nebudeme brát v potaz jasné případy korupce, tak z toho vychází, že 86 % zastupitelů bylo stíháno neoprávněně.

Statistiky jsou ze státního zastupitelství a soudů?

Ne, dělali jsme si je sami v Unii obhájců. Zaujala nás zpráva nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana č.j. 7 NZN  613/2014 z podzimu 2014, která se tímto fenoménem zabývala, ale vlastně jej bagatelizovala. Ve zprávě bylo uvedeno, že je stíháno kolem 100 zastupitelů, ale co to znamená, když jich je v republice kolem 60.000. Zjistili jsme, že ta zpráva je neúplná a položili jsme si otázku, jak to tedy s těmi stíhanými zastupiteli je.

Začali jsme sami shromažďovat informace. Například jsme se dotazovali kolegů advokátů, známých zastupitelů a samozřejmě jsme pátrali také přes Google a monitoring médií. V době, kdy měl nejvyšší státní zástupce ve své zprávě uvedeno, že stíhaných zastupitelů je kolem stovky, my jich posbírali více jak 220. To nás zaujalo a věnovali jsme se této problematice hlouběji. Výsledkem bylo, že jsme v Unii obhájců vydali stanovisko č. 3/2015, které je jedním z nejzásadnějších stanovisek Unie obhájců.

V té době byla zahajována další a další stíhání zastupitelů a začalo se o tom tématu mluvit také v Poslanecké sněmovně, kam byli pozváni i ti zastupitelé, kteří martýriem trestního stíhání prošli. Mluvilo se o tom také v Senátu a na řadě dalších míst. Myslím si, že díky tomu všemu se podařilo na problém systémově upozornit, formulovat ho a přitáhnout k němu pozornost. To mělo, alespoň v to věřím, pozitivní vliv na přístup státních zástupců a policie při trestněprávním posuzování činnosti zastupitelů měst a obcí.

Kdy došlo k nárůstu počtu obviněných zastupitelů?

Když jsme si dělali statistiku po jednotlivých letech, tak jsme zjistili zcela patrný nárůst v letech 2013 a 2014, kdy to bylo najednou 82, respektive 89 nově obviněných zastupitelů oproti roku 2012, kdy jich bylo jen 30, či roku 2011, kdy jich bylo dokonce jen 16.

V roce 2014 jsme se začali tématu intenzivně věnovat a v roce 2015 a 2016 se počet nově obviněných zastupitelů vrátil na přijatelnou a pochopitelnou mez. V roce 2015 na 33 obvinění a v roce 2016 na dokonce jen na 7 obviněných zastupitelů.

Mám pocit, že naše činnost a vysvětlování principu práce zastupitelů a složitosti jejich rozhodování přispělo k tomu, že jejich práce začala být posuzována orgány činnými v trestním řízení z více stran a nejen čistě ekonomickým pohledem.

Přirovnávám práci zastupitelů k práci ošetřovatele lvů, který za nimi den co den chodí do klece a krmí je. I když svou práci dělá, jak nejlépe umí, nikdy neví, jestli ho lvi nakonec nesežerou. A stejně jsou na tom i zastupitelé. Ať se snaží jakkoliv, nikdy nemají jistotu, že nebudou obviněni a několik let trestně stíháni.

Dostaly se nějaké případy, o kterých jste se zmiňoval, k nejvyššímu soudu?

Ano, 24 trestních řízení se dostalo před Nejvyšší soud ČR, a to bez ohledu na vinu. Polovina z nich byla nejvyšším soudem zrušena a označena za špatně vedené. I to je velké číslo, které nesvědčí o dobré práci orgánů činných v trestním řízení.

Čím si kriminalizaci zastupitelů vysvětlujete?

Vidím tři okamžiky, které spustily lavinu, o které jsem mluvil. Prvním bylo rozhodnutí Ústavního soudu ČR sp. zn. II. ÚS 265/07 ze dne 6. 6. 2007, které se zabývalo otázkou, jestli je možno trestně stíhat zastupitele, když vykonávají rozhodovací činnost v samostatné působnosti obce. A řekl, že ano. Já s tím souhlasím. Do té doby byly vedeny debaty, jestli zastupitelé mají nebo nemají vzhledem k záruce obecní samosprávy výjimku. Nálezem ÚS to bylo rozhodnuto.

Druhým okamžikem bylo rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 5 Tdo 827/2012 ze dne 19. 12. 2012, které připustilo trestní stíhání zastupitelů za jejich hlasování na zastupitelstvu. Do té doby byl výklad takový, že zastupitelstvo je kolektivním orgánem a není tedy možné stíhat jednotlivé zastupitele za způsob, jakým hlasovali. Nejvyšší soud řekl, že je možné stíhat každého jednotlivého zastupitele, který hlasoval pro usnesení, jímž vznikla škoda.

Třetím klíčovým okamžikem je pak změna nálady ve státním zastupitelství po zásahu na Úřadu vlády za premiérování Petra Nečase v roce 2013 a po následném pádu jeho vlády. Proto byly roky 2013 a 2014 pro zastupitele tak krizové.

V roce 2014 se o tom začalo hovořit, začaly se o tom pořádat semináře. Veřejné mínění, politická reprezentace a nakonec i samotné soudy se postavily proti experimentům policie a státních zástupců.  Ti začali více zvažovat, zda jejich výklad trestního zákona a zákona o obcích je správný. Tím se to dostalo do stavu, který je dnes.

Posledním výrazným okamžikem, který nastal a který je, alespoň pro mne, symbolem toho, že naše snažení bylo správné, je nedávno přijatá novela zákona o obcích. Ta říká, že obec není podnikatel a všechny její kroky nelze posuzovat pouze prismatem ekonomického zisku. Pokud je rozhodnutí obce, tedy konkrétně podle okolností rady či zastupitelstva, srozumitelně a náležitě odůvodněno, může obec postupovat neekonomicky, když je to vyváženo uspokojením jiných zájmů. Vláda nedoporučovala tuto novelu přijmout a namítala, že taková úprava už platí teď. Jenže evidentně tomu nikdo z výkonných složek nechtěl rozumět. Takže je dobře, že to je v novele ještě jednou výslovně uvedeno.

Z Vašeho výkladu vyplývá, že být zastupitelem je riziková práce…

No jistěže je. Já ji přirovnávám k práci ošetřovatele lvů, který za nimi den co den chodí do klece a krmí je. I když svou práci dělá, jak nejlépe umí, nikdy neví, jestli ho lvi nakonec nesežerou. A stejně jsou na tom i zastupitelé. Ať se snaží jakkoliv, nikdy nemají jistotu, že nebudou obviněni a několik let trestně stíháni. Ze své zkušenosti vím, že pokud se najde jeden policista a jeden státní zástupce, kteří budou sveřepí, jsou schopni obvinit kohokoliv. Jen dva lidi na to stačí. Vždycky nakonec najdou hlasování, u kterého mohou říci, že nebylo ve prospěch obce. Typicky zneužitelným ustanovením je Porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti podle § 221 trestního zákona. Porušit povinnost, o níž nevím, že ji porušuji, ale vědět jsem to měl a mohl, je přeci tak snadné ….

Zastupitelé, ale nejen oni, mají dnes tolik různých povinností, že je ani nemohou všechny znát. Zákony jsou tak složité a obyčejný život je tak přeregulovaný nejrůznějšími povinnostmi, zejména těmi velmi obecnými, že když se někdo někomu znelíbí, tak ho lze trestně stíhat v podstatě kdykoliv.

To je velmi nepříjemná situace a je třeba, aby to zastupitelé a zejména kandidáti na zastupitele věděli. A ti, co nechtějí zažívat adrenalinové zážitky srovnatelné se vstupem do lví klece, aby do toho nešli. Naopak těm, kteří chtějí zažít opravdový adrenalin, mohu slíbit, že to fakt bude jízda.

Pokud dojde k trestné činnosti v souvislosti se samosprávnou činností obce, tak by měla být stíhána i obec.

Obce by měly vymáhat škodu po svých zastupitelích

Je třeba si uvědomit, že trestním stíháním to nekončí. V případě, že je činností zastupitele způsobena škoda, tak ji může, nebo lépe řečeno musí, obec po svých zastupitelích vymáhat. To si málokterý zastupitel uvědomuje, ale nedá se tomu vyhnout. Znám případ, kdy obec v rámci organizování veřejné zakázky něco zkazila a dostala od Úřadu pro hospodářskou soutěž pokutu 300 tisíc. Soud následně rozhodl, že ji musí zaplatit členové rady, kteří o uzavření smlouvy rozhodli.

Zatímco dnes máme snad již za sebou trýznivou zkušenost s nesmyslným trestním stíháním stovek zastupitelů, tvrdím, že máme před sebou ještě trýznivější zkušenost s mnoha řízeními, v nichž budou obce vymáhat statisíce a miliony korun po členech rady a zastupitelstva proto, že údajně špatně hlasovali a způsobili obci škodu. Týká se to v zásadě všech pokut a náhrad škod, které kdy obec zaplatila.

Není škoda subjektivní?

Není, je objektivní. V případě výše zmíněném soud konstatoval, že nebude rozhodovat o porušení zákona, protože o tom již rozhodl ÚOHS, ani o škodě, protože i o ní již rozhodl ÚOHS a obec pokutu zaplatila. Tím vznikla obci jasná škoda. Vznik příčinné souvislosti je také jasný, protože radní odhlasovali špatnou smlouvu. A není cesty ven.

A teď se podívejme na ty nejmenší obce s nízkým rozpočtem, kde ani starosta není uvolněným členem zastupitelstva, natož členové rady či zastupitelé. Pro ně je to obzvláště traumatizující situace, protože z pohledu zákona jsou ve stejném postavení, jako primátoři těch největších měst, kteří disponují legislativním odborem a rozpočtem pro odborná posouzení.

Od ledna 2012 u nás navíc platí zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob, který říká, že když se určitých trestných činů dopustí statutární orgán, v našem případě například starosta, tak kromě něj bude trestně stíhána i právnická osoba. Tedy obec. Dosud o žádné obviněné obci nevím, ale to je rovněž zkušenost, kterou si budeme muset projít a která nás teprve čeká.

Můžete říct modelový příklad?

Zákon o trestní odpovědnosti právnických osob má výjimku pouze pro stát a jeho orgány. Obec nemůže být stíhána pouze tehdy, pokud vykonává veřejnou moc. Ale obec kromě činností, jimiž vykonává veřejnou moc, je také samosprávným územním celkem. Má svůj majetek, o kterém rozhoduje. Například přiděluje byty, staví a opravuje silnice a podobně. Na tuto činnost se již zákonná výjimka nevztahuje. Pokud dojde k trestné činnosti v souvislosti se samosprávnou činností obce, tak by měla být stíhána i obec. Pakliže zastupitelstvo schválí prodej nemovitosti za nevýhodných podmínek, tak by měla být vedle zastupitelů hlasujících pro převod stíhána i obec.

Co by to pak znamenalo v životě té obce, pokud by byla stíhána?

Tuto situaci zákon příliš neupravuje. Nedělá rozdílu mezi stíhaným podnikatelem a obcí. Obec bude dál fungovat, pouze pro potřeby trestního řízení bude zastoupena někým jiným, než stíhaným starostou. Pravděpodobně dostane opatrovníka a ve výsledku bude odsouzena, dostane trest a bude povinna nahradit škodu, pokud by někomu vznikla a přihlásil se o ni. Na rozdíl od jiných právnických osob má obec alespoň tu výhodu, že ji nemůže soud zrušit, ale to není moc velká útěcha. Stejně tak může být stíhána i politická strana, vysoká škola, nemocnice, nejrůznější spolky apod.

Co byste zastupitelům doporučoval?

Tak především nekandidovat

Ale vážně. Doporučoval bych jim mít především vědomí o hrozících nebezpečích spojených s výkonem funkce. Dosud totiž panovalo určité falešné povědomí o beztrestnosti a nedotknutelnosti zastupitelů zejména na lokální úrovni a přesvědčení o tom, že když jednám jako zastupitel v zastupitelstvu, tak jsem krytý kolektivní neodpovědností celého zastupitelstva.

Každý zastupitel musí vždy velmi přesně vědět, o čem hlasuje a proč, o podmínkách svého rozhodnutí. Měl by být přesvědčený, že opravdu postupuje v souladu se zákonem a v zájmu obce.

Jestliže je zastupitel jakýmkoliv způsobem upozorněn, že rozhodnutí, které se chystá udělat, nemusí být správné nebo jej kdokoliv zpochybňuje, neměl by hned hlasovat. To, co by měl podle mého soudu udělat, je požadovat další podklady k svému rozhodnutí týkající se zpochybněné okolnosti. Rozhodně by nad tím neměl mávnout rukou. To pochopitelně dělá jeho práci složitější, jelikož opozice má většinou námitky ke všemu. Zodpovědnému zastupiteli z mého pohledu nezbývá nic jiného, než udělat si seznam všech námitek opozice a se všemi se popsaným způsobem vypořádat.

Každý zastupitel pochopitelně nerozumní všemu. Proto by si měl o otázkách, v nichž se necítí být odborníkem, nechat zpracovat odborné či znalecké posouzení, v lepším případě ještě jedno revizní stanovisko. To sice vede ke zdržování celého rozhodovacího procesu a jeho zdražování, ale nedá se nic dělat. Tak to dnes je.

Ze stanovisek odborníků se pak již dá vybudovat kruhová obrana zastupitele, kdy bude moct argumentovat tím, že na základě těchto odborných posudků se před hlasováním rozhodoval.

V případě, že bude rozhodovat jiné, než ekonomické hledisko, je třeba pečlivě zdůvodnit, jaké jiné zájmy obce jsou sledovány rozhodnutím, které je přijímáno.

Posledním doporučením je mít dobrého advokáta, který bude zastupitele tímto složitým procesem provázet. Advokáta nejen pro obec jako celek, ale i pro jednotlivé zastupitele. Vím, že to zní hrozně, ale vyplatí se to.

Máte nějaký aktuální příklad z praxe?

Zastupuji menší obec, která chce prodat svým obyvatelům byty pod současnou tržní cenou, protože jim to předchozí zastupitelstvo v roce 2002 slíbilo. Následně se ale ukázalo, že došlo k formálnímu pochybení, které rozhodnutí zastupitelstva zneplatnilo. Co teď? Obec chce splnit jasný závazek, který svým občanům dala, ale mezitím šla obvyklá cena bytů nahoru a dnes je výše, než tehdy jasně dohodnutá cena, za niž měly být byty prodány. Teď se tedy snažíme najít způsob, jak slibu minulého vedení obce dostát a zároveň se vyhnout trestnímu stíhání. Citovaná novelizace zákona o obcích účinná od 1. 9. 2017 nám určitě pomůže.

Jiří Reichl

Příspěvek Advokát Toman: Práce zastupitele je srovnatelná s prací ošetřovatele lvů. Já osobně bych nekandidoval pochází z Ekonomický deník