Státní rozpočet | 19.09.2024 00:00:00

Zpráva NRR o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí 2024

19.09.2024

Autoři: Národní rozpočtová rada

Jedním ze zásadních úkolů Národní rozpočtové rady („NRR“) dle zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů („Zákon“), je pravidelné každoroční vypracování Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí („Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti“) a v souladu s ustanovením § 21 Zákona její předložení Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR k projednání.

Stejně jako v minulých Zprávách o dlouhodobé udržitelnosti, i v té letošní NRR vyhodnocuje situaci českých veřejných financí primárně ze střednědobého a dlouhodobého hlediska. V prvním případě je zásadním hodnotícím ukazatelem aktuální a očekávaná výše strukturálního salda, ve druhém pak projektovaný vývoj veřejného dluhu v horizontu 50 let, který modelově přibližuje rozsah dlouhodobé fiskální nerovnováhy.

Pokud loňská Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti konstatovala, že veřejné finance se nacházejí na pomyslné křižovatce mezi dlouhodobou neudržitelností a návratem k uměřenému fiskálnímu hospodaření typickému pro ČR do příchodu pandemie COVID-19, lze v letošním roce ve střednědobé i dlouhodobé perspektivě spatřit první náznaky naděje na postupné zlepšování strukturální fiskální nerovnováhy. Jinými slovy, jde o opatrné vykročení směrem k udržitelnějším veřejným financím v budoucnu. Samozřejmě pouze za předpokladu, že trendy analyzované v letošní Zprávě o dlouhodobé udržitelnosti se udrží, již schválené změny budou zachovány a plánované reformy budou realizovány. Tedy že nebude docházet k postupnému drolení nastoupeného trendu.

Z hlediska celkového deficitu sektoru veřejných institucí lze nyní již poměrně bezpečně rozdělit posledních pět let do zhruba tří období. V letech 2020–2021, tedy v průběhu pandemie COVID-19, se deficit pohyboval mezi 5–6 % HDP a veřejné finance zaznamenaly prudké zhoršení své rovnováhy. Mezi lety 2022 a 2023, tedy v pocovidovém období poznamenaném energetickou krizí, malátným ekonomickým oživováním z pandemie a konfliktem na Ukrajině, se deficity posunuly pod hladinu 4 % HDP. Okolo této hladiny by velmi pravděpodobně oscilovaly i nadále, pokud by vláda nezačala s programem postupné konsolidace veřejných financí, jež avizovala ve svém vládním prohlášení. Ten, zhmotněný v tzv. konsolidačním balíčku, by měl posunout deficity pod hladinu 3 % HDP (výsledek plánovaný a očekávaný v letošním roce by se měl pohybovat v rozpětí 2,3–2,5 % HDP) a dále je na této či spíše lepší hladině udržovat v letech následujících. I z tohoto důvodu koneckonců konsolidační program a také zamýšlené změny penzijního systému (viz dále) ve svých principech – nikoli nutně v jednotlivých zvolených opatřeních a jejich kalibraci – podporovala také NRR, jak bylo konstatováno v loňské Zprávě o dlouhodobé udržitelnosti.

NRR také aktivně podporovala myšlenku, že mimořádné fiskální výdaje související s energetickou a válečnou krizí se vláda rozhodla vyrovnat též zajištěním dočasných dodatečných příjmů, a nikoli je profinancovat pouze na vrub deficitu. Nicméně v okamžiku, kdy se situace normalizuje a kdy mimořádné a neopakovatelné výdaje veřejné rozpočty již nemají, by i tyto mimořádné nástroje měly z arzenálu fiskální politiky odejít tak, aby nevznikl „rozpočtový návyk“ spotřebovávat mimořádné příjmy na běžné výdaje. To platí bez ohledu na fakt, že časové rozložení takovýchto výdajů v jednotlivých letech nebylo synchronní s časovým rozložením příjmů, což může při povrchním pohledu zamlžovat či zatemňovat jejich logickou souvztažnost.

Avšak jakkoli uvedené konsolidační pokusy přinášejí již zmíněná číselná zlepšení do trajektorie celkového deficitu, jak ukazuje první kapitola Zprávy o dlouhodobé udržitelnosti, na úrovni strukturálního salda se zatím dramatické změny k lepšímu neodehrávají. Pokud na vrcholu covidové fiskální expanze strukturální deficit přesahoval 3 % HDP, pak na konci letošního roku se bude stále pohybovat nad 2 % HDP. To je dle NRR hodnota stále neumožňující označit veřejné rozpočty za střednědobě i dlouhodobě zcela stabilní a zdravé.

Po sporech mezi NRR a Ministerstvem financí České republiky („MF ČR“) v letech 2022–2023 o výklad numerických limitů pro strukturální saldo v Zákoně, dochází od letošního roku v této oblasti k pozitivnímu posunu. Zmíněný tzv. konsolidační balíček vlády totiž v Zákoně nově stanovuje zcela jasnou numerickou trajektorii zlepšování strukturálního salda až do roku 2027. To ukotvuje, rámuje a také omezuje voluntarismus v rozpočtovém procesu nejen pro tuto, ale i pro příští vládu a stanovuje zřetelnou politickou ambici zůstat na cestě k udržitelným veřejným financím až do jejího úplného konce.

Pokud by však věcně mělo být analyzováno, proč k výraznému zlepšování strukturálního salda nedochází ani přes uvedené konsolidační úsilí, lze ve stručnosti konstatovat, že oproti některým úsporám veřejných výdajů a nárůstu některých příjmů dochází průběžně ze strany vlády ke zvyšování výdajů jiných a v řadě případů také nově k jejich indexaci, jak již konstatovala loňská Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti. Zároveň stále platí, že minulá léta přinesla též podvazování některých trvalých, tedy strukturálně relevantních příjmů. Lze jen dodat, že zmíněná neblahá tendence k indexaci výdajů pokračuje, a byť se ne vždy týká zásadních položek, jako je obrana či školství (např. též platy politiků na úrovni místních vlád, odměny interních doktorandů na vysokých školách), tak jako trend působí obecně proti řiditelnosti veřejných financí v budoucnu. Dalším faktorem, který omezuje redukci strukturálního salda, je nárůst nákladů na dluhovou službu. Kombinace jak vyšších úrokových sazeb, tak i růstu nominální výše veřejného dluhu vede k tomu, že v roce 2024 bude vynaloženo na úrokové platby 1,4 % HDP, zatímco v roce 2019 to byla polovina. Na české veřejné finance tak doléhá zadlužování z minulých let.

Z aktuálních trendů lze také zmínit i dlouhodobé narůstání významu ostatních, tedy nedaňových příjmů veřejného sektoru, jakými jsou například příjmy z prodeje emisních povolenek.

Dodejme jen, že mimořádnost vývoje v letech 2022–2023 měla svůj dopad také na vykazování mezinárodně srovnatelného, tedy akruálního, salda hospodaření sektoru veřejných institucí v obou letech. Prvotně vykázané saldo pro rok 2022 bylo následně vylepšeno. Díky materiálně významnému výběru doplatků na dani z příjmů právnických osob v roce 2023 (který ovšem věcně, akruálně, spadal do roku 2022) bylo nezbytné saldo přehodnotit na lepší úroveň. V roce 2023 zase bylo prvotně vykázané saldo zhoršeno poté, co notifikovaný deficit věcně rozporoval Eurostat a z příjmů státního rozpočtu odečetl tu část vyplacené dividendy od státem spoluvlastněné společnosti, kterou považoval již nikoli za příjem, ale za symetrické snížení hodnoty účasti státu v této firmě. Následně pak došlo opět k pohybu u vybírané daně z příjmů právnických osob. Zjevně mimořádné výsledky korporátního sektoru v roce 2022 nepokračovaly stejně intenzivně i v roce 2023, a z toho vyplývající vratky této daně v roce 2024 začaly naopak zpětně saldo roku 2023 zhoršovat. Nic z toho by nenastalo, nebýt souběhu energetické a inflační krize let 2021–2023, který na poměrně dlouhou dobu zcela rozkymácel stabilitu a předvídatelnost klíčových makroekonomických veličin v ekonomice.

K tomu přibyla v roce letošním ještě další významná okolnost, konkrétně mimořádná revize národních účtů ze strany Českého statistického úřadu („ČSÚ“). Ten, kromě běžné revize let 2021 a 2022, provedl také celkovou revizi hlavních makroagregátů od roku 1990 do současnosti, což zřetelně zasáhlo všechny poměrové ukazatele. A to samozřejmě včetně těch, které se týkají veřejných financí. Uvedená revize údaje o schodku hospodaření sektoru veřejných institucí za léta pandemie
COVID-19 a za postpandemická léta posunula na lepší úroveň, tedy ke schodkům nižším.

Všechny průběžné úpravy se však typicky odehrávaly za desetinnou čárkou salda hospodaření sektoru veřejných institucí, čili neměnily v jádru hlavní příběh fiskální politiky v ČR a ani dlouhodobé trendy jejího vývoje.

Z hlediska dlouhodobé rovnováhy veřejných financí byl rok 2023 přelomový proto, že vláda představila konkrétní záměr tzv. Velké důchodové reformy, která je v době publikování tohoto textu projednávána zákonodárci. Po omezení mimořádné valorizace důchodů a tzv. Malé důchodové reformě, které byly schváleny v roce 2023, by zamýšlená kombinace všech těchto úprav systému měla přinést výrazné zlepšení dlouhodobé udržitelnosti penzijního systému jako páteře udržitelnosti celých veřejných financí (viz třetí a pátou kapitolu).

Díky uvedeným popsaným změnám v penzijním systému, doprovázeným změnami demografické projekce ze strany ČSÚ (viz druhou kapitolu) pak v součtu letošní Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti v porovnání s tou předchozí vyznívá z hlediska hodnocení udržitelnosti veřejných financí výrazně optimističtěji. Dluh na konci projekce se v základním scénáři snížil z 311 % HDP na 217 % HDP a okamžik nárazu na tzv. dluhovou brzdu se posunul poměrně zřetelně za rok 2030.

Dodejme také, že v průběhu roku 2023 byla vytvářena nová rozpočtová pravidla v rámci Evropské unie, přičemž k jejich definitivním schválení došlo v roce 2024. Popis a analýza této změny je však předmětem jiného dokumentu NRR, konkrétně Zprávy o plnění pravidel o rozpočtové odpovědnosti, kterou dle požadavků Zákona NRR taktéž vydává v letošním roce.