Vyjádření Národní rozpočtové rady (NRR) k návrhu státního rozpočtu na rok 2025

Dne 25. září 2024 vláda schválila návrh státního rozpočtu na rok 2025, který počítá s deficitem ve výši 241 mld. Kč. Předložený návrh by při naplnění aktuální makroekonomické prognózy a schváleného rozsahu příjmů a výdajů znamenal strukturální saldo na úrovni cca -2,1 % HDP. Vzhledem k tomu, že predikce strukturálního deficitu pro letošní rok se též pohybuje mírně nad 2 % HDP, návrh implikuje zhruba neutrální fiskální politiku a respektování trajektorie konsolidace schválené v tzv. konsolidačním balíčku v roce 2023. Tato trajektorie stanovuje maximální přípustné strukturální saldo pro rok 2025 na úrovni - 2,25 % HDP. Aktuální makroekonomická predikce MF ČR a z ní vyplývající predikce příjmů byly nezávislým Výborem pro rozpočtové prognózy označeny za realistické při vyjádření nejistoty o nedaňových příjmech státu (viz dále). Naplnění makroekonomické predikce je však dle NRR ohroženo opakovaným zhoršováním ekonomické kondice našeho hlavního obchodního partnera – Německa, jakož i geopolitickými nejistotami. Dosavadní rizika se tedy kumulují pro rozpočet na nepříznivé straně.

Jakkoli je návrh rozpočtu konstruován jako souladný se Zákonem o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (Zákon) a NRR oceňuje, že v roce 2025 není plánována operace s mimorozpočtovým krytím některých výdajů ve Státním fondu dopravní infrastruktury (viz loňské vyjádření ) , při analýze schváleného návrhu státního rozpočtu na rok 2025 NRR identifikovala několik položek, o jejichž reálnosti má částečné či významné pochybnosti:

1. Za problematické NRR považuje zejména příjmy z prodeje emisních povolenek, které jsou rozpočtovány ve výši 30 mld. Kč. Tato částka nebere dle NRR v potaz stažení emisních povolenek do rezervy tržní stability (MSR), které bylo schváleno na konci května 2024, a tedy i snížení počtu emisních povolenek určených k dražbě v roce 2025. K naplnění příjmů uvedených v návrhu ve státním rozpočtu pro rok 2025 by tak průměrná cena emisní povolenky v roce 2025 musela být zhruba 104 EUR, což je vzhledem k historickému vývoji i k současné úrovni ceny emisní povolenky krajně nepravděpodobné až nerealistické. Zároveň by nesmělo dojít k dalšímu stažení emisních povolenek do MSR v průběhu příštího roku. Na základě výše uvedeného lze tedy předpokládaný příjem označit za nadhodnocený o cca 10 mld. Kč. ^[1]

2. Návrh rozpočtu předpokládá meziroční nárůst příjmů z odvodů organizací s přímým vztahem ke státu v rozsahu 8 mld. Kč. Jeví se jako nepravděpodobné, že by letošní zisk těchto organizací dosáhl výše předpokládaných odvodů. Pokud by hodnota odvodů plánovaných v roce 2025 přesáhla zisk jejich běžného období, jednalo by se velmi pravděpodobně o tzv. superdividendu ^[2] , jejíž hodnota by v takovém případě neměla navyšovat celkový výdajový rámec státního rozpočtu a státních fondů. Na základě dosud získaných údajů kvantifikujeme riziko, že část těchto příjmů bude mít charakter superdividendy, na 5 mld. Kč, a o tuto částku by tedy měly být při plném respektování Zákona sníženy výdaje státního rozpočtu, případně státních fondů. NRR se bude tomuto tématu nadále věnovat.

3. Na straně výdajů NRR nerozumí nesouladu ve vládou schváleném návrhu státního rozpočtu na rok 2025 a zatím neschváleného návrhu MPO na krytí dotací na obnovitelné zdroje energie (OZE). Z dosud předložených materiálů a veřejných vyjádření představitelů vlády vyplývá, že redukce požadované částky na rozpočtovaných 8,5 mld. Kč si nejspíše vyžádá změnu legislativy. NRR však upozorňuje, že

návrh rozpočtu by měl zohledňovat aktuálně platnou legislativu a nemá být založen na možných scénářích, jejichž konkrétní podoba v době sestavování rozpočtu není známá. Podobně dle NRR není vyřešen odpovídající objem prostředků v kapitole Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy na platy nepedagogických pracovníků. Pokud by mělo od nového školního roku dojít k tomu, že výdaje na platy těchto pracovníků budou nově hradit zřizovatelé a nikoli centrální vláda (a k tomu účelu se upraví rozpočtové určení daní), pak stejně jako v případě OZE nejde o rozpočtování na základě platné legislativy.

4. Podle výpočtů NRR není rozpočtována odpovídající částka na dávky důchodového pojištění. Plánovaný meziroční nárůst o 11,2 mld. Kč je mírně nižší než objem dodatečných prostředků vyplývající ze zákonné valorizace, který byl ze strany MPSV zveřejněn (cca 12,2 mld. Kč). Zároveň však aktuální propočty NRR ukazují, že objem letos vyplacených prostředků na důchody bude o cca 5 mld. Kč vyšší, než předpokládá rozpočet. Skutečný meziroční nárůst objemu prostředků tak pokryje dodatečné výdaje související s valorizací méně než z poloviny, a rozpočtovaná částka na rok 2025 je tedy podhodnocena v rozsahu 5 až 7 mld. Kč.

5. Výdaje státního rozpočtu byly dodatečně navýšeny o 10 mld. Kč v souvislosti se zářijovými povodněmi. NRR se domnívá, že tyto výdaje by měly být již v návrhu rozpočtu účelově vázány, aby tak bylo zajištěno jejich výhradní využití na odstraňování následků živelních pohrom. Jedná se o podmínku specifikovanou v Zákoně, jejíž splnění umožňuje zvýšit výdaje nad hodnotu schváleného výdajového rámce státního rozpočtu a státních fondů. Nepřiřazením účelovosti hrozí použití těchto prostředků pro krytí jiných (s povodněmi nesouvisejících) výdajů a ohrožení plnění limitu strukturálního salda.

Na základě výše uvedeného NRR konstatuje, že návrh rozpočtu nerespektuje v některých položkách principy reálnosti a úplnosti. To má negativní dopady na kvalitu rozpočtového procesu, transparentnost a srozumitelnost veřejných financí a zejména pak na pravděpodobnost dodržení zákonem stanoveného limitu strukturálního salda, který je ze Zákona hlavním indikátorem zdraví veřejných financí. O bodech 14 proto NRR vede a povede dále diskusi s Ministerstvem financí ČR a dalšími zainteresovanými ministerstvy.

NRR dodává, že z hlediska hotovostního salda, které je klíčové pro samotný zákon o státním rozpočtu, může být jediným pozitivním překvapením příjem prostředků z EU, které by mohly být využity na odstraňování následků povodní, pokud bude platit, že tyto prostředky budou uvolňovány rychle a bez specifických kondicionalit. Je však třeba dodat, že na strukturální saldo a výsledný poměr deficitu veřejných financí k HDP v akruální metodice nebude mít ani takový příjem jakýkoli pozitivní dopad.

O Národní rozpočtové radě

Národní rozpočtová rada je nezávislý odborný orgán, jehož hlavním posláním je vyhodnocovat, zda stát a další veřejné instituce dodržují pravidla rozpočtové odpovědnosti daná zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Činnost Národní rozpočtové rady zároveň přispívá k udržitelnosti veřejných financí České republiky a snižuje riziko nadměrného zadlužování státu. Členy Národní rozpočtové rady jsou Mojmír Hampl (předseda), Jan Pavel a Petr Musil. Více informací naleznete na www.rozpoctovarada.cz .

[1] K této problematice je navíc možno uvést, že od roku 2022 dochází k opakovanému významnému neplnění rozpočtovaných příjmů z prodeje emisních povolenek, a tudíž by mělo být predikci tohoto typu příjmů věnována zvláštní pozornost. V podobném duchu se vyjádřil i Výbor pro rozpočtové prognózy.

[2] K problematice superdividendy viz NRR (2024): Zpráva o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti, Box 1.