Role a fungování Výboru pro rozpočtové prognózy

Vedle Národní rozpočtové rady a Nejvyššího kontrolního úřadu je dalším "hlídacím psem" českých veřejných financí Výbor pro rozpočtové prognózy (VRP). Ten ale stojí trochu stranou zájmu médií i veřejnosti. Nedávno jsem byl jmenován novým předsedou VRP, a proto "Analýza ze Spořky" má tentokrát podobu rozhovoru, o který mě požádaly Hospodářské noviny a který v nich vyšel v tomto týdnu. (Pokud by Vás ohledně VRP napadaly další otázky, samozřejmě je rád zodpovím.)

Podobný úkol jako Výbor pro rozpočtové prognózy má i Národní rozpočtová rada. V čem se od ní výbor liší?

Rada je naše kolegyně, dalším kolegou je Nejvyšší kontrolní úřad, to jsou tři základní zákonní hlídací psi. Pak jsou tu samozřejmě opozice nebo různé neziskovky. Hlavní rozdíl je v tom, že Výbor pro rozpočtové prognózy je zaměřený výhradně na odhady rozpočtových příjmů, které vláda a potom parlament používají ke schválení státního rozpočtu. Každá vláda chce mít co největší výdaje, takže se dá očekávat, že pokud ji nikdo nebude hlídat, bude odhad příjmů nafukovat tak, aby se jí tam vešly všechny výdaje, které si plánuje. Že to potom dopadne špatně, protože příjmy byly ve skutečnosti mnohem nižší, už se tolik neřeší. Vždycky se během roku přihodí spousta nejrůznějších šoků. Řeknou: Měli jsme to naplánované dobře, ale dopadlo to špatně. A náš úkol je hlídat, aby příjmová prognóza byla aspoň rozumná. Rozpočtová rada hodnotí hospodaření vlády spíš zpětně a z celkového pohledu dodržování různých zákonných procedur a péče o dlouhodobou udržitelnost hospodaření. Další rozdíl je, že rozpočtová rada je placený orgán, který má svůj vlastní aparát. My to děláme jen ve svém volném čase, naši zaměstnavatelé to tolerují nebo to berou jako součást svého působení ve prospěch české ekonomiky.

Státní rozpočet na příští rok už vzniká. Účastníte se toho procesu?

Náš výbor se dívá jenom na prognózu příjmů. Toho se účastníme. Klíčové jsou pro nás dva časové body: duben, kdy vláda poprvé přijde s nějakou prognózou, která je základem pro debaty o výdajích během léta. Pak je to srpen, kdy skončí debaty mezi jednotlivými ministerstvy a resortem financí. Rozpočet jde na vládu ke schválení, aby na konci září dorazil vládní návrh do parlamentu.

Hledal jsem zprávy o výboru z minulosti a vesměs jsem našel, že jste ve shodě s vládou. Stalo se historicky, aby výbor řekl vládě, že se plete?

Ano, stalo se to třeba u makroprognózy v dubnu 2020 v covidovém roce. Covid přišel v polovině března a ministerstvo financí nám na konci měsíce odevzdávalo materiály. Měli týden, čtrnáct dní na to, aby covidovou bombu nějakým způsobem podchytili. Tehdy jsme skutečně prognózy pokládali za velmi optimistické. Do jistý míry to bylo nezaviněné ze strany vlády, protože situace se velmi rychle zhoršovala. A v srpnu už jsme vládní prognózu vyhodnotili jako realistickou. Ono to trošku opticky působí, že jsme jim v uvozovkách pohrozili a oni odhad zlepšili, ale to by byla příliš dramatická interpretace. Do srpna se přece jenom mraky trošku rozestoupily a vláda a my všichni jsme získali poněkud větší jistotu v tom, co se asi tak dá očekávat. Celkově vzato je pravda, že zatím jsme většinou hodnotili ministerské prognózy jako realistické. Ale to neznamená, že výbor je k ničemu. Pokud se pacient od lékaře na prohlídkách opakovaně dozvídá, že žije zdravě a je v dobré kondici, neznamená to, že to tak bude vždycky a že jsou prohlídky zbytečné.

Jaké jsou vaše pravomoci nebo možnosti plány vlády změnit? Může vás ignorovat a říct: Tak vám děkujeme za názor, ale my si to stejně uděláme podle svého?

Ministerstvo financí je povinné náš názor zohlednit, což je ovšem obecný pojem, a zveřejnit. Pro sněmovnu, zejména pro opozici, je to signál, aby řekla: No poslyšte, ale tady vám výbor pro rozpočtové prognózy jasně řekl, že vaše prognóza je příliš optimistická, takže bychom se asi měli pobavit o tom, jak to změnit, aby vše bylo reálné. Ale určitě to není tak, že by náš verdikt nějak zastavil práci vlády, tak silní nejsme. Je tu také obrovská role médií, aby si toho všimla, udělala z toho kauzu a aby se ministrů financí nebo předsedů vlády ptala: Tady vám výbor v srpnu jasně řekl, že máte příliš optimistickou prognózu, a vy s tím stejně jdete do parlamentu?

Není v tomto ohledu výbor poněkud málo mediálně viditelný?

My jsme se o tomhle hodně bavili, myslím si, že názory na to se i mezi členy výboru liší. Můj předchůdce a první předseda Pavel Sobíšek věnoval svou časovou kapacitu hlavně tomu, aby dal výboru nějakou tvář, jistou atmosféru na jednání. Ta jsou mimochodem stále vcelku kolegiální a vstřícná, přestože členové výboru přítomné zástupce ministerstva vždy důkladně grilují. Ale už trochu odchází divoká doba, kdy makroekonomická situace byla šíleně rozhoupaná nejprve covidem, potom drahými energiemi. Takže možná máte pravdu, že je načase věnovat větší prostor a pozornost výstupům z výboru a lépe je prodat. Je otázka, jak se to bude dařit, protože jádro činnosti výboru je hodně technická záležitost. Velká debata byla například kolem daně z neočekávaných zisků, tam původní vládní prognóza výnosu byla podle názoru spousty členů výboru hodně nadsazená.

Což se pak ukázalo jako pravdivé.

To se ukázalo jako pravdivé, ale je to hodně citlivá záležitost. Výsledek byl skutečně mnohem nižší, ale teď je otázka, jestli jsme schopní to podat tak, aby to běžného čtenáře zajímalo. Aby z toho pochopil, jestli se tady hraje nějaká politická hra, jestli je ta hra nebezpečná, jestli by to měl třeba zohlednit i následně ve svém rozhodování u voleb. To je úkol nás všech, nás ve výboru i vás jako novinářů.

Média ale potřebují vědět, na co vládu upozorňujete.

My jsme posílali ze začátku tiskové zprávy, jenomže se ukazuje, že to není časově jednoduché. Děláme vše ve volném čase a je tak trošku na momentální situaci, co stíháme. Tím komunikační část trochu trpěla. Teď se situace poněkud uklidnila, myslím si, že na to bude více času. Konečně, náš rozhovor je toho ukázkou.

Jsme v době konsolidace veřejných financí. Jak takzvaný konsolidační balíček zasahuje do práce výboru?

Konsolidace znamená, že měníte vazbu mezi makroekonomikou a fiskálními příjmy. Neboli když při stejném HDP zvednete daňovou sazbu, máte vyšší příjmy. Čili celou naši debatu na výboru s lidmi z ministerstva financí to trošku komplikuje a prodlužuje, protože kromě standardní debaty musíme ještě nově posuzovat, zda ministerstvo správně odhadlo třeba dopady změn určité daňové sazby. A jestli dopad jednotlivých konsolidačních kroků do fiskálních příjmů je odhadnutý správně, jestli tam je všechno, i třeba časově, v pořádku.

Uvedl jste příklad, že se musí spočítat, jak se změní daňové příjmy, když se zvýší sazby. Ony se nemusí vždycky zvýšit, jak jsme viděli u spotřební daně z tabáku. Tady vláda neudělala vždy správný výpočet, protože výnos daně klesl. Je toto chvíle pro výbor, aby řekl: Pozor, tady to máte špatně spočítané?

Teoreticky je to ta chvíle, ale tady musím vyložit karty na stůl v tom smyslu, že u řady otázek typu, co se stane s inkasem konkrétní daně, panuje obrovská nejistota. A to nejen v době, kdy byl covid, kdy domácnosti začínaly šetřit na svých výdajích, včetně cigaret a alkoholu. Tahle takzvaná elasticita daňových příjmů je celosvětově složitá věc, navíc se mění i v čase a je to věc legislativní, je to věc činností policie a celníků a podobně. Nerad bych tady proto vytvářel představu, že my jako členové výboru máme nějakou výraznou informační výhodu oproti ministerstvu nebo že bychom je nějak poučovali a mistrovali, co mají špatně a co mají dobře. Ministerstvo má naopak výhodu, protože třeba jenom na spotřební daně mají vyčleněný celý útvar, kdežto my řešíme spoustu dalších věcí a fiskální sféra je pro nás v rámci naší odborné agendy jen asi pět procent činnosti. Ale že bychom ministerstvu detailně vysvětlovali, že u daně z tabáku jim vychází x miliard a mělo by to být x minus osm, to se moc často nestává. Tady taháme za kratší konec provazu. Zaměřujeme se hlavně na základní kontury. O detailech se bavíme jen v případech, kdy působí skutečně hodně zvláštně.

Každopádně musíte být minimálně stejně dobří prognostici, jako jsou ti ministerští, abyste jim mohli dělat hlídacího psa.

Můžete hlídat dvě věci. Buď věcnou správnost, jestli je vše děláno dostatečně dobře po odborné stránce. Tam si myslím, že to je fifty-fifty. Ze zástupců ministerstva, se kterými se na jednáních výboru vídám, jsem měl vždycky dojem, že jsou v obraze, že tomu velmi rozumí. Třeba co se týče makroprognózy, se jim nedá nic zásadního vytknout. My ale spíše hlídáme, jestli tam někde není něco záměrně ohnuto. Jestli nemají shora nějaký politický pokyn: Přidejte tam pár procentních bodů u investic, ať vám pak vyjde vyšší inkaso daně ze zisku, a tím pádem potom my budeme mít vyšší příjmy a můžeme si navýšit výdaje. Ano, ministerstvo může teoreticky začít šetřit na expertech a pak by ta prognóza mohla být špatně z čistě odborných důvodů, ale to si myslím, že zatím ten případ není. Odborně je ministerstvo na výši, spíš jde o to hlídat, aby svou odbornost nezneužívali.

A to se děje? Úmyslné zkreslení prognózy?

Myslím, že v českých poměrech se zatím nestalo něco, co bychom mohli označit za záměrné zkreslení. Ale byly tu jisté hraniční případy. Třeba za ministryně financí Aleny Schillerové se do plánu rozpočtu zahrnula ještě neschválená digitální daň. A teď byla otázka, zda jsou jednání o ní dostatečně daleko, aby se mohla zahrnout do rozpočtu. Je tohle vědomé zkreslení, když tam vláda přidá rychle nějaký nový zdroj, přestože je jeho idea ještě v plenkách? Je to záměr? Prostě je to takové těšení se na nový druh příjmů a je na nás, abychom řekli: Tak moment, to je moc brzo, správný postup přece je to tam zatím nedávat, a až to přijde, budete mít peníze navíc.

Z toho, co jste uvedl, vyplývá, že členství ve výboru a zejména jeho předsednictví je svým způsobem prestižní záležitostí, byť není honorovaná. Jak se stanete předsedou? Je to souboj o post spojený s lobbováním či kandidátskými projevy, nebo to je ve stylu: Nikoho neměli, tak mě tam dali?

Abych se vám přiznal, já o tom procesu moc nevím. Mně tato pozice byla nabídnuta a po krátkém váhání jsem ten návrh přijal. Předsedu nominuje Národní rozpočtová rada. Ta nakonec nese návrh na vládu. Takže jaký byl zájem o toto místo a zda se na něj někdo hlásil, to byste se musel zeptat na radě.

Jak využíváte své funkce? Jednáte s poslanci, říkáte jim: Nepřehlédněte prosím vás tady to, co jsme vám dali? Nebo jim jenom pošlete zprávu a děj se vůle boží?

Zatím jsme poslali zprávu a měla se dít vůle boží. Rozhodně nikam lobbovat nechodíme. Možná je to věc osobní iniciativy, já v té pozici jsem ale velmi krátce, takže je otázka, jestli do budoucna budu něco takového dělat. Ale pokud bych chtěl, byla by to opravdu pouze moje osobní iniciativa, srdcařství, abych tak řekl, protože to po mně nikdo nechce. Zatím platí, že jsme v kontaktu s Národní rozpočtovou radou, protože ta sleduje proces v mnohem větším kontextu. A samozřejmě naším primárním partnerem je ministerstvo financí, s nímž se snažíme kompletovat obrázek vývoje ekonomiky. Na začátku jsme se zaměřili na daňové příjmy, což je asi 85 procent celkových příjmů. Je to věc, která je nám jako makroekonomickým analytikům samozřejmě nejblíž. Když udeřil covid, potom drahé energie a všechno další se začalo zdražovat, makroekonomická základna se obrovským způsobem rozkývala, což vedlo k tomu, že jsme se hodně časově vyčerpávali právě pouze daňovými příjmy. Ty nedaňové byly taková popelka, která stála stranou. Teď si myslím, že je správná doba se podívat právě na ty nedaňové příjmy, i když je to jenom 15 procent celkových příjmů. Ale jde asi o 300 miliard, takže pokud by si ministerstvo, ať už nedopatřením, nebo záměrně, tyto příjmy přifouklo o 10 procent, je to 30 miliard. A v návrhu rozpočtu pro příští rok bude skrytý 30miliardový deficit, který pak vyhřezne.

Když mluvíte o rozkývané makroekonomice, asi před měsícem ministr financí Zbyněk Stanjura oznámil konec krize. Inflace má spadnout do původních hodnot, makroekonomická data rostou. Sdílíte tento názor, je to za námi?

V krátkodobém smyslu určitě ano. Jednoznačně se vše vrací do normálu, příjmy domácností rostou, jejich spotřeba tím pádem roste také, inflace už je nedaleko cíle. Takže v krátkodobém pohledu to platí, ale my bohužel už spoustu let víme o tom, že ve fiskální sféře je schovaná tikající bomba a tou je stárnutí populace s dopadem na důchody, zdravotní péči a všechny další související okruhy. A s tím se nám prostě nedaří se poprat.

Demografie se těžko změní v nejbližších letech a desetiletích.

Ano, a dokonce se výhled ještě zhoršuje. Před pár týdny vyšla zpráva ministerstva práce a sociálních věcí, že počet důchodců do budoucna poroste ještě rychleji, než byla dosavadní prognóza. Takže palčivost této skryté bomby je ještě větší, než jsme si doteď mysleli. Tenhle problém má před sebou i řada jiných zemí, nejenom my. Ale spousta zemí už ho nějakým způsobem řeší. My s tím pořád otálíme.

Nejsme skoro bezbranní proti demografii? Přimět lidi mít děti se nám moc nedaří. Jsou sice motivační prvky, stejně jako hrozby nižších důchodů pro bezdětné…

Můžeme mít chudší důchodce, nebo pozdější nástup do důchodu, nebo chudší pracující, kterým budeme brát více peněz na to, abychom důchodce uživili. Ale nejelegantnější řešení je zlepšit fungování státní správy tak, aby se české ekonomice líp dařilo, aby byla produktivnější, ziskovější, a tím pádem aby generovala víc peněz.

Nemá demografie všechny trumfy v rukou sama? Můžeme ji zpomalit, můžeme to změkčit, ale nakonec nás stejně dožene.

Jistě, doufejme, že nebudou nikdy všichni v důchodu. Ale to je, jako kdybyste řekl, že musí přijít zima a my budeme mrznout. Existují přece způsoby, jak se na zimu připravit tak, abychom nezmrzli. Ano, zima je problém, ale pojďme se snažit, aby to byl problém co nejmenší. A nejlepší způsob, o kterém pořád všichni mluvíme, je zlepšit fungování státu tak, aby podnikatelské prostředí bylo lepší, aby se tady více zakládaly firmy, abychom nebyli pořád jenom subdodavatelskou ekonomikou. A také musíme zlepšit kvalitu školství, to je jádro veškeré prosperity.

Michal Skořepa
Ekonom České spořitelny a předseda Výboru pro rozpočtové prognózy