Svázat vládě ruce rozpočtem?

Návrh státního rozpočtu na rok 2020, který schválila vláda před pár dny, sklidil kritiku za řadu věcí. Často se opakovala výtka, kterou slýcháme na adresu českých rozpočtů už léta: že příliš velkou část zabírají tzv. mandatorní neboli „povinné“ výdaje. Česky řečeno, příliš velkou část rozpočtu tvoří výdaje, které jsou zakotveny v zákonech nebo smlouvách, takže se v případě potřeby dají změnit jen velmi těžko nebo pomalu; vláda tak má čím dál svázanější ruce.

Je ale vysoký podíl těchto „povinných“ vládních výdajů – zatím nechme stranou jejich směřování – skutečně tak špatná věc? Tady je užitečné srovnat hospodaření vlády, tedy fiskální politiku, a na druhé straně měnovou politiku.

Ekonomická teorie praví, že fiskální a měnová politika jsou si podobné v tom, že mohou posílit dlouhodobý rozkvět ekonomiky, pokud ji budou stabilizovat. Tedy pokud budou posilovat celkovou poptávku v dobách, kdy ekonomika chladne, a pokud budou naopak celkovou poptávku oslabovat v dobách, kdy se ekonomika přehřívá. Taková stabilizační politika, ať už fiskální, nebo měnová, bojuje proti ekonomickému cyklu, je tedy proticyklická. Najdou se i vlády, které se záměrně chovají zcela opačně, neteoreticky: ve špatných časech se snaží šetřit, v dobrých utrácet; ty jsou ale v menšině.

Fiskální i měnová stabilizace naráží v praxi na problém pomalých dopadů: poté, co měnová nebo fiskální politika provede určitý krok, trvá to řadu měsíců nebo i čtvrtletí, než se jeho dopady v ekonomice projeví naplno.

Tady ale podobnosti mezi fiskální a měnovou politikou končí. Pro měnovou politiku je optimální způsob stabilizace prozkoumán do detailů, bylo navrženo hned několik přístupů – od režimu fixního kurzu po cílování inflace – a byly napsány stohy knih a akademických článků o tom, kdy a jak přesně tyto režimy používat.

Naproti tomu o optimálních způsobech stabilizace ekonomiky pomocí státního rozpočtu toho najdeme v knihovnách a odborných žurnálech mnohem méně. Jedním z hlavních důvodů je skutečnost, že snahy vlád o stabilizaci ekonomiky v praxi narážejí nejen na zmíněný problém pomalých dopadů, ale navíc ještě na problém pomalého rozhodování.

Zatímco totiž centrální banka mění úrokové sazby doslova ze dne na den, u většiny vládních kroků je mezi prvotní úvahou a faktickou realizací obvykle výrazně delší období: návrh prochází připomínkovým řízením, legislativní radou a musí se projednat ve vládě, která může být nucena velmi zdlouhavě hledat politicky průchodnou směs řady různých kroků.

Celková prodleva mezi prvotním úmyslem a konečným skutečným dopadem na ekonomiku je tedy u fiskální politiky často velmi dlouhá – výrazně delší než u měnové politiky. Právě z tohoto důvodu je zkušenost řady zemí taková, že byť se vlády snaží o stabilizaci ekonomiky, výsledkem je naopak destabilizace. Kroky vlády se totiž leckdy projeví v agregátní poptávce až teprve ve chvíli, kdy se ekonomický cyklus už otočil, a tedy kdy by vláda už měla činit kroky přesně opačným směrem. V posledních dvou dekádách bohužel převažuje takovéto procyklické působení vlád i v Česku.

Stručně řečeno: v praxi často dělá vědomá, aktivní snaha vlád o stabilizaci ekonomiky víc škody než užitku. A tudíž ani nevadí, že mají vlády – v Česku, ale i leckde jinde – tohoto prostoru pro aktivitu čím dál méně, neboli že čím dál větší část vládních výdajů je ve výše uvedeném smyslu „povinná“.

Mnohem důležitější je, z čeho konkrétně se tyto „povinné“ výdaje skládají. Jejich obsah by měl splňovat přinejmenším dva požadavky. Zaprvé, tyto výdaje by měly být takové, aby na ekonomiku působily stabilizačně bez aktivního zásahu vlády – tedy aby působily automaticky. Tady stačí, když nebudou reagovat na cyklus: když v dobrých časech neporostou, a tedy budou brzdou celkové poptávky a ve špatných časech nebudou klesat, a tedy budou propad celkové poptávky tlumit. Tento požadavek splní jakýkoli typ vládního výdaje, který se nebude houpat s cyklem.

Zadruhé, každý z nás jistě může mít jiný názor na to, kam konkrétně by „povinné“ vládní výdaje měly nebo neměly směřovat, nicméně jedna věc je jasná: jejich významná část by měla jít na investice. Právě oblast veřejných investic je totiž častým terčem výše zmíněných neteoretických vlád, když se snaží šetřit ve špatných časech a překotně utrácet v časech dobrých.

S veřejnými investicemi by zkrátka mělo být těžké hýbat nahoru a dolů, podobně jako je to těžké třeba u důchodů. V případě Česka může v tomto směru do budoucna příznivou roli sehrát mimo jiné aktuálně připravovaný Národní rozvojový fond: po jeho spuštění se k „povinným“ výdajům do veřejných statků přiřadí i investice realizované právě tímto fondem.

Michal Skořepa