Správní soudy musí při výkladu podmínek prominutí pojistného na sociální zabezpečení přihlížet i k účelu

Ústavní soud TZ 2/25

Ústavní soud se zabýval namítaným porušením práva na soudní ochranu v souvislosti s výkladem podmínek pro prominutí pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti podle zákona č. 300/2020 Sb. v souvislosti s mimořádnými opatřeními při epidemii v roce 2020. Účelem tohoto zákona bylo podpořit zaměstnavatele, kteří navzdory ztíženým podmínkám udrželi zaměstnanost a mzdovou úroveň z období před covidem.

Okresní správa sociálního zabezpečení platebním výměrem stěžovatelce jako zaměstnavateli uložila povinnost uhradit dlužné pojistné a penále z tohoto pojistného za červenec a srpen 2020, ve kterých stěžovatelka nesplnila zákonnou podmínku pro prominutí pojistného na sociální zabezpečení, neboť úhrn vyměřovacích základů jejích zaměstnanců v těchto měsících nedosáhl 90 % úhrnu vyměřovacích základů za březen 2020. Česká správa sociálního zabezpečení stěžovatelčiny námitky zamítla. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl napadeným rozsudkem krajský soud. Stěžovatelka neuspěla ani s kasační stížností u Nejvyššího správního soudu.

Stěžovatelka od počátku namítala, že v březnu 2020 svým zaměstnancům vyplatila čtvrtletní odměny i za leden a únor, což navýšilo vyměřovací základ, zatímco odměny za červenec a srpen vyplácela až v září. S odkazem na teleologický výklad, tedy na účel zákona – podpořit zaměstnavatele v obtížném období covidu – se domáhala „rozložení“ odměn do jednotlivých měsíců, ve kterých zaměstnanci skutečně vykonali odměňovanou práci. Nejvyšší správní soud však konstatoval (stejně jako před ním krajský soud a Česká správa sociálního zabezpečení), že zákon stanoví podmínky pro prominutí pojistného jednoznačně. Smyslem a účelem zákona bylo udržení přibližně stejné mzdové úrovně jako před vypuknutím covidu, podpora zaměstnavatelům je však omezena taxativně stanovenými podmínkami. Podle stěžovatelky však obecné soudy věc posoudily čistě formalisticky. Stěžovatelka trvá na tom, že text zákona je nedokonalý a odporuje jeho smyslu a účelu. Tento rozpor lze překlenout pouze prostřednictvím teleologického výkladu. Gramatický výklad vede k ústavně nekonformním důsledkům v podobě nerovného zacházení s různými skupinami malých soukromých zaměstnavatelů. Stěžovatelka byla výrazně dotčena karanténami zaměstnanců, výpadkem dodavatelského řetězce, sníženou poptávkou i ztíženou situací v zahraničním obchodu, a přesto svým zaměstnancům nesnížila základní mzdu ani její nenárokové složky, přičemž byla motivována právě státní podporou v podobě prominutí pojistného.

První senát Ústavního soudu (soudce zpravodaj Tomáš Langášek) shledal ústavní stížnost důvodnou a rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil.

Ústavní soud ve svých nálezech opakuje, že soud není absolutně vázán doslovným zněním zákona, „nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku.“ Přitom je nutno vyvarovat se libovůle. Aplikaci práva vycházející pouze z jeho doslovného výkladu označil v jednom ze svých nálezů za neudržitelnou s tím, že „jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.).“

Soud se prostřednictvím teleologického výkladu nemůže odchýlit od textu zákona do té míry, že by popřel jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce; taková situace by představovala ústavně nepřípustnou libovůli a odporovala principu dělby moci. Nelze z ní však dovodit, že by v případě jednoznačného znění zákona vůbec nebyl prostor pro jiné výkladové metody, jak dovozoval Nejvyšší správní soud.

Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že jazykový výklad vede k výsledku pro stěžovatelku nepříznivému, k zásahu do jejího vlastnického práva. Zákon podmiňuje prominutí pojistného tím, že úhrn vyměřovacích základů zaměstnanců v pracovním poměru za kalendářní měsíc činí aspoň 90 % úhrnu vyměřovacích základů zaměstnanců v pracovním poměru za březen 2020 [§ 2 odst. 1 písm. c)], přičemž stěžovatelka tuto podmínku nesplnila. Důvodem však nebylo, že by svým zaměstnancům v červenci a srpnu 2020 snížila mzdu o více než 10 % oproti březnu tohoto roku, ale že jim v březnu 2020 vyplácela kvartální (čtvrtletní) odměny, které úhrn vyměřovacích základů v tomto měsíci navýšily, a současně že jim kvartální odměny za měsíce červenec a srpen (a září) vyplácela až se mzdou za září 2020. Přitom při vyplácení odměn spolu se mzdou za měsíc březen 2020 ještě nemohla předvídat, že by to mohlo mít negativní vliv na splnění podmínky podle zákona o prominutí pojistného, který v tu dobu ještě nebyl přijat (respektive nebyl ani navržen).

Ústavní soud nemůže souhlasit se způsobem, jakým se smyslem a účelem zákona o prominutí pojistného pracoval Nejvyšší správní soud. Ten sice přisvědčil stěžovatelce, že smyslem a účelem zákona o prominutí pojistného bylo udržení mzdové úrovně z období bezprostředně předcházejícího vypuknutí epidemie a zmírnění dopadů restriktivních opatření na zaměstnanost, zároveň však zdůraznil, že pro prominutí pojistného musí oprávněné subjekty splnit taxativně stanovené podmínky, a uzavřel, že jazykový výklad zákona o prominutí pojistného neodporuje jeho smyslu a účelu. Tím však Nejvyšší správní soud smysl a účel zákona omezuje jeho textem (jazykovým výkladem) namísto toho, aby text zákona vykládal (také) prostřednictvím jeho smyslu a účelu, což nelze považovat za správný interpretační přístup. V obecné rovině sice lze souhlasit s Nejvyšším správním soudem, že soud se při výkladu právních předpisů musí vyvarovat svévole, z pohledu Nejvyššího správního soudu by však byla svévolí jakákoli jiná než doslovná interpretace jednoznačně formulovaného textu právní normy. Závěr Nejvyššího správního soudu, že v případě stěžovatelky není prostor pro teleologický výklad, respektive že tento výklad není v rozporu s výkladem jazykovým, je tedy odůvodněn způsobem, který vykazuje logické rozpory a neodpovídá konstantní judikatuře Ústavního soudu.

Ústavní soud však nepovažuje za vhodné, aby nyní namísto Nejvyššího správního soudu podal konečný výklad zákona o prominutí pojistného pro stěžovatelčin případ. V tomto kontextu považuje Ústavní soud za vhodné, aby se popsaným napětím mezi textem zákona o prominutí pojistného a jeho smyslem a účelem znovu řádně zabýval Nejvyšší správní soud. Neopomene při tom vzít v úvahu konkrétní skutkové okolnosti případu; při výkladu referenčního vyměřovacího základu stěžovatelky za měsíc březen 2020 přihlédne zejména ke skutkovým okolnostem, které ovlivnily jeho výši, oproti srovnávaným vyměřovacím základům za měsíce červenec a srpen 2020, u nichž také zohlední skutkové okolnosti, které je ovlivnily (výplata pravidelných kvartálních odměn), resp. ověří je a posoudí, jsou-li obdobné.

Nález sp. zn. I. ÚS 1937/24 je dostupný zde (519 KB, PDF).