Analýzy stupně ekonomické sladěnosti České republiky k přijetí eura - Bankovní unie a Česká republika

 

Bankovní unie a Česká republika

Miroslava Gyurisová, Petr Jeník a Martin Vojta

Od doby vstupu České republiky do Evropské unie v roce 2004 se v návaznosti na hospodářský a politický vývoj významně proměnily podmínky, které musí kandidátská země splnit při vstupu do eurozóny. Jednou z těchto podstatných změn je rovněž vstup do bankovní unie. Ten s sebou nese závažné implikace, je tedy legitimní zvažovat jeho dopady v kontextu úvah o přijetí eura, resp. o stanovení data pro jeho přijetí. V této tematické kapitole se proto věnujeme stručné rekapitulaci aktuální podoby projektu bankovní unie, popisu hlavních změn, které by vstup do bankovní unie znamenal oproti stávajícímu stavu v ČR, jakož i otázce, zda bude fakticky třeba stát se členem bankovní unie ještě před přijetím eura a jaká jsou specifika takové situace.

Klíčovým důsledkem vstupu do tzv. bankovní unie ^[1] je přenesení pravomocí v oblasti dohledu nad úvěrovými institucemi a prevence a řešení jejich krizí (dále též restrukturalizace) z vnitrostátních orgánů na úroveň EU. Z unijního práva vyplývá povinnost stát se členem bankovní unie nejpozději k okamžiku přijetí společné měny, nedávný politický vývoj a zkušenost Bulharska a Chorvatska nicméně naznačují, že členové eurozóny fakticky předpokládají, že zájemci o vstup do eurozóny tak učiní již mnohem dříve – souběžně se svým vstupem do mechanismu směnných kurzů ERM II. Česká republika se sice proti tomuto precedenčnímu postupu vymezila, lze ovšem důvodně očekávat, že tento přístup, který podporuje i Evropská komise (EK) ve svých konvergenčních zprávách, bude ze strany členských států eurozóny uplatňován i vůči dalším zájemcům o vstup do ERM II.

Shrnutí dosavadního vývoje bankovní unie

Bankovní unie vznikla v reakci na růst nedůvěry trhů v bankovní systémy eurozóny a kolaps významných bank a přeshraničně působících bankovních skupin sídlících v eurozóně, jejichž sanace si během finanční a dluhové krize po roce 2008 vyžádala vysoké výdaje z veřejných prostředků. Jedním ze stěžejních problémů byla hrozba, kterou problematické bilance mnohých bank představovaly pro veřejné finance, jež byly v řadě zemí ve velmi špatné kondici a pro něž by dodatečná fiskální zátěž v podobě sanačních nákladů mohla být zásadně problematická, s rizikem potenciálního přelití nákazy do dalších států měnové unie. ^[2] Současně finanční zdraví bank v řadě případů ohrožovala rizika plynoucí z držby státních dluhopisů předlužených zemí v bilancích těchto bank (sovereign-bank nexus, provázanost bank a státního dluhu). Ohrožení samotné existence eurozóny si vynutilo zásadní politickou reakci k záchraně společné měny. ECB v létě 2012 deklarovala připravenost nakupovat rozsáhlé objemy státních dluhopisů, pokud to bude nezbytné pro zachování eura. ^[3] Dalším z opatření přijatých v reakci na tuto situaci bylo právě ustavení bankovní unie spočívající v přenesení pravomocí a odpovědnosti za dohled a za řešení problémů významných bank z úrovně jednotlivých států EU na nadnárodní instituce. Jedním z hlavních cílů tohoto opatření bylo omezení provázanosti bank a státního dluhu. S ohledem na vysokou politickou citlivost otázky sdílení rizik a nástrojů společného financování a zásadně se rozcházející názory členských států ohledně jejich potřebnosti, podoby a rozsahu, však nebyl projekt bankovní unie v tomto ohledu stále dokončen.

Institucionální rámec bankovní unie se tak dosud skládá ze dvou základních pilířů, zatímco třetí pilíř stále čeká na dokončení. Od listopadu 2014 je funkční Jednotný mechanismus dohledu (SSM) ^[4] a od ledna 2016 pak Jednotný mechanismus pro řešení krizí (SRM). ^[5] Návrh na třetí pilíř bankovní unie, tzv. Společný systém pojištění vkladů (EDIS), byl předložen Komisí v listopadu 2015, ale dosud se nepodařilo nad návrhem mezi členskými státy EU nalézt shodu. ^[6] V současnosti se zdá, že debata o tomto – z hlediska úvah o možných dopadech případného vstupu ČR – klíčovém tématu uvízla na mrtvém bodě. Zatím poslední relevantní prohlášení Euroskupiny v rozšířeném formátu z roku 2022 se zaměřilo jen na dílčí legislativní reformní kroky v oblasti řešení krize (tzv. balíček CMDI) a na konkrétní plán další diskuse o EDIS rezignovalo.

Projekt bankovní unie byl od počátku koncipován jako projekt pro země eurozóny, čemuž odpovídá i její institucionální nastavení a způsob řízení. Bankovní unie se povinně účastní všechny státy eurozóny, zatímco státy EU bez společné měny mají možnost se na základě vlastního rozhodnutí připojit k bankovní unii prostřednictvím podání žádosti o navázání tzv. úzké spolupráce. Země mimo eurozónu se však bankovní unie účastní v nerovném postavení ve srovnání se zeměmi eurozóny, což vyplývá z faktu, že jednotný dohled byl svěřen Evropské centrální bance. ^[7] K tomuto závěru došel v minulosti i Mezinárodní měnový fond.⁸⁵ Právě kvůli ne zcela rovnému postavení, které mají v bankovní unii členské státy eurozóny a členské státy mimo eurozónu, je účast členského státu EU v bankovní unii před jeho vstupem do eurozóny koncipována jako dobrovolná. Současně existuje i možnost úzkou spolupráci jednostranně ukončit v případě nesouhlasu s rozhodnutím ECB/SSM. Tu je nicméně třeba vnímat spíše jako hypotetickou s ohledem na extrémní reputační, finanční a další náklady, které by takový postup v praxi měl.

Prvními dvěma státy mimo eurozónu, které se zapojily do bankovní unie, byly Bulharsko a Chorvatsko. Tyto země navázaly tzv. úzkou spolupráci s ECB v kontextu svého vstupu do mechanismu ERM II a staly se členy SSM a SRM k 1. říjnu 2020. Chorvatsko následně při svém vstupu do eurozóny (1. ledna 2023) režim úzké spolupráce opustilo a stalo se plnohodnotným členem bankovní unie.

Hlavní důsledky případného vstupu České republiky do bankovní unie

V současnosti ČNB vykonává dohled nad úvěrovými institucemi se sídlem v ČR, a v omezeném rozsahu i nad pobočkami zahraničních bank ze zemí EU a ze třetích zemí. ČNB je současně orgánem příslušným k řešení krize (restrukturalizační autoritou) i orgánem odpovědným za finanční stabilitu. Dnes je tak konečné rozhodnutí, včetně odpovědnosti, v oblasti dohledu a restrukturalizace (a to i u českých dceřiných institucí zahraničních bank ze zemí eurozóny, jež v ČR zaujímají největší tržní podíl) v samostatné pravomoci českých orgánů, které mají potřebné nástroje k zajištění finanční stability v ČR. Po vstupu do bankovní unie by rozhodovací pravomoci přešly na orgány EU, v nichž by zástupci ČR sdíleli rozhodovací pravomoci se zástupci ostatních členských zemí. Současně by však měli zástupci ČR možnost se spolupodílet i na rozhodování o subjektech v EU, které v ČR nejsou aktivní, a to včetně převzetí určitého dílu odpovědnosti a nákladů.

Pro vstupující stát se nemění platný legislativní rámec regulující bankovní sektor, který se použije pro celou EU (tzv. single rulebook). Instituce bankovní unie však mohou oproti národnímu orgánu dohledu zaujímat rozdílný přístup k výkladu jednotlivých norem včetně odlišného přístupu k diskrecím, které orgánům dohledu unijní pravidla poskytují, a ke správnímu uvážení. Unijní orgány přitom budou mít odpovědnost za finanční stabilitu bank v bankovní unii jako celku, nikoli pouze stabilitu českého bankovního sektoru, a je tedy možné, že k případným problémům v ČR by přistupovaly jinak či s jinými prioritami než ČNB.

S přesunem pravomocí na orgány EU lze očekávat tyto změny v oblasti výkonu dohledu, řešení krizí a společného financování:

i) Změny v oblasti výkonu dohledu

Po vstupu ČR do SSM by ECB převzala přímý dohled (včetně sankčních řízení) nad největšími tuzemskými úvěrovými institucemi (tzv. významnými institucemi, určenými na základě kritérií stanovených unijní regulací, nad jejich dceřinými bankami a dále bankami se sídlem v ČR, které jsou ve skupinách zahraničních bank klasifikovaných jako významné). ^[8] Nepřímo by dohlížela i ostatní banky, přičemž u nich za stanovených podmínek může ECB převzít i výkon přímého dohledu ať již z vlastní iniciativy, nebo na žádost národního orgánu dohledu. Centralizace dohledu při účasti v bankovní unii by znamenala přesun pravomocí i v dalších aspektech výkonu dohledu, jako je udělování bankovních licencí, posuzování nabývání kvalifikované účasti na bance, provádění zátěžových testů, posuzování vnitřních řídicích a kontrolních systémů, interních modelů bank apod. ČNB by také byla povinna respektovat a zohledňovat nařízení, instrukce a pokyny ECB v souvislosti s celkovou odpovědností ECB za jednotný bankovní dohled. To zakládá mj. právní rizika v hypotetickém případě, že by instrukce ECB byla v rozporu s národní právní úpravou. ^[9]

Ve snaze zajistit finanční stabilitu bankovní unie jako celku by ECB pravděpodobně nepřistupovala k výkonu dohledu nad tuzemskými subjekty stejně jako ČNB. ECB navíc přistupuje k zemím bankovní unie do značné míry jako k jedné jurisdikci, a to i přes rozdílné národní právní úpravy. To se odráží například v přístupu k obezřetnostním požadavkům na kapitál a likviditu u přeshraničních bankovních skupin a jejich členů, které lze v mezích platné právní úpravy stanovit různě a ECB přitom musí zohledňovat nejen situaci jednotlivých dceřiných institucí, ale též skupiny jako celku. ^[10] To by mohlo za určitých okolností vést k horší kapitálové či likviditní pozici domácího bankovního sektoru. Přístup ČNB je naproti tomu založen na plnění regulatorních požadavků na kapitál a likviditu na úrovni jednotlivého právního subjektu, což odpovídá podobě tuzemského bankovního sektoru i úkolům ČNB a její odpovědnosti. ČNB rovněž disponuje detailnějšími znalostmi specifik českého finančního sektoru, a může tak s jejich využitím pružněji reagovat na vzniklou dohledovou situaci. Po vstupu do bankovní unie by se také změnilo postavení ČNB v rámci dohledových kolegií, která jsou zřizována pro dohled nad přeshraničními skupinami. Na rozdíl od současnosti by již ČNB neměla možnost v kolegiu odmítnout návrh společného rozhodnutí týkající se dceřiné společnosti v její dosavadní kompetenci, neboť by v nich byla už jen jako pozorovatel, nikoli hlasující člen. ^[11]

Výměnou za ztrátu výlučné rozhodovací pravomoci při výkonu dohledu nad tuzemskými bankami by ČR (resp. ČNB) získala rozhodovací podíl (aktuálně 1 z 22 členů) v Radě dohledu ECB. V rozsahu tohoto hlasovacího podílu by ČNB mohla ovlivňovat dohledová rozhodnutí ECB. Tato možnost spolurozhodování by se vztahovala i na banky v jiných zemích bankovní unie. Pokud by však ČR vstoupila do bankovní unie před přijetím eura, nebyla by v tomto období ČNB zastoupena v Radě guvernérů ECB, která je konečným rozhodovacím orgánem v případě sporů v rámci SSM. Naopak přínosem účasti v bankovní unii je přímý přístup k metodikám, know-how a dohledovým nástrojům vyvinutým v rámci SSM.

V případě problematické situace způsobené nedostatkem likvidity banky může v současnosti ČNB zasáhnout v roli věřitele poslední instance a také v rámci cílených měnových operací. Takové rozhodnutí zahrnuje i konkrétní požadavek na kvalitu a způsob poskytnutého kolaterálu ze strany banky. Po vstupu do bankovní unie a eurozóny by konečnou rozhodovací pravomoc převzala ECB, která bude při rozhodování o případných intervencích opět muset zohledňovat situaci i v jiných zemích bankovní unie.

Rozhodování o nastavení makroobezřetnostní politiky by zůstalo i po navázání úzké spolupráce s ECB v kompetenci příslušných národních orgánů. Vstup do bankovní unie by nicméně do jisté míry ovlivnil proces aplikace některých nástrojů makroobezřetnostní politiky. V případě evropsky harmonizovaných nástrojů by totiž

ČNB, jakožto příslušný makroobezřetnostní orgán, měla povinnost před přijetím rozhodnutí oznámit svůj záměr ECB, jakožto orgánu mikroobezřetnostního dohledu, a řádně zvážit případné odůvodněné námitky ECB. ^[12] Za určitých podmínek a při povinnosti zohlednit stanovisko ČNB by ECB měla možnost některá rozhodnutí ČNB o makroobezřetnostních opatřeních (dle CRD/CRR) zpřísnit (nikoli však zmírnit), pokud by se domnívala, že nejsou dostatečná. Tato možnost by se však netýkala opatření upravených pouze národním právem (např. stanovení horních hranic úvěrových ukazatelů pro hypoteční úvěry LTV, DTI, DSTI). ^[13] ii) Změny v oblasti předcházení a řešení krizí

Po vstupu ČR do bankovní unie by převzal v této oblasti pravomoci ČNB ^[14] vztahující se na významné instituce a přeshraniční skupiny Jednotný výbor pro řešení krizí (SRB). Ten společně s Jednotným fondem pro řešení krizí (SRF) a národními restrukturalizačními orgány tvoří SRM. Obdobně jako ECB i SRB může převzít výkon pravomocí také ve vztahu k méně významné instituci. V současnosti má konečné slovo při řešení krize u samostatných institucí ČNB, v případě dceřiné společnosti v rámci přeshraničně působící bankovní skupiny se rozhoduje konsensuálně v kolegiích orgánů pro řešení krize, a ČNB tudíž může při nesouhlasu se společným rozhodnutím přijmout pro tuzemskou dceřinou společnost vlastní rozhodnutí samostatně. Po vstupu do bankovní unie by o výběru a parametrech konkrétního opatření i jeho následné aplikaci rozhodovaly ECB (v případě dohledového opatření) a SRB (v případě opatření restrukturalizačního). Obdobně jako v kolegiích orgánů dohledu by ČNB přišla o hlasovací právo v kolegiích k řešení krizí zřízených pro jednotlivé přeshraničně působící restrukturalizační entity.

Řešení případných problémů bank by mělo probíhat podle příslušné zvolené strategie pro řešení krize. Pro ČR, ve které působí především dceřiné banky evropských bankovních skupin, má volba strategie řešení krize zásadní význam. Při postavení mimo bankovní unii ČNB rozhoduje, zda jednotlivé instituce sídlící v ČR jsou tzv. subjekty podléhajícími řešení krize či nikoli, a následně stanoví konkrétní strategii pro řešení krize tak, aby v případě restrukturalizace dceřiné společnosti – či celé skupiny s dopady na českou instituci – byly maximálně ochráněny zájmy českého subjektu a byly minimalizovány dopady na tuzemský finanční systém a veřejné finance.

Jedna z podmínek uskutečnění restrukturalizace selhávající banky je existence „veřejného zájmu“. V případě vstupu do bankovní unie by rozhodnutí o tom, zda je restrukturalizace nutná ve veřejném zájmu (tedy rozhodnutí, zda dojde k restrukturalizaci banky – včetně volby způsobu restrukturalizace – či zda bude uskutečněna její likvidace) přešlo na SRB. Při provedení restrukturalizace či likvidace banky musí evropský orgán zohlednit požadavky na využívání společných zdrojů SRF, současně však nezodpovídá za případně způsobené (potenciálně politicky citlivé) dopady v dané jurisdikci. Stejně jako v případě ECB platí, že primárním cílem SRB je finanční stabilita bankovní unie jako celku. V té by hrály tuzemské banky jen dílčí roli, a hrozí tedy riziko upozadění zájmu ČR na její finanční stabilitě v rozhodování SRB, který svým širším úkolům a cílům bude přizpůsobovat i své rozhodování a prioritizovat alokaci vlastních kapacit i prostředků ze SRF. Naopak současná pravomoc ČNB stanovovat minimální požadavek na kapitál a způsobilé závazky (MREL) domácím bankám a rozhodovat o způsobu řešení jejich problémů umožňuje klást důraz na zachování finanční stability v ČR. Oproti tomu přínos centrálního orgánu může spočívat v nezávislosti na domácím prostředí, včetně širšího ekonomicko-politického zájmu dotčené země, a ve větší expertíze zejména v přeshraničním řešení krizí, která by měla být postupně vybudována díky většímu počtu řešených případů selhání bank.

iii) Změny v oblasti financování

Otázka financování při řešení krizí bankovního sektoru a šířeji sdílení finančních nákladů selhání bank je jedním z ústředních doposud neuzavřených témat bankovní unie. Zásadní změnu představuje sdílená finanční odpovědnost v bankovní unii prostřednictvím společných fondů, jištěných společnými fiskálními zdroji zúčastněných států. V případě ČR by se po vstupu do bankovní unie tuzemské banky prostřednictvím svých odvodů do SRF finančně podílely na financování řešení problémů bank ve všech členských státech. Bankovní sektor ČR lze přitom aktuálně charakterizovat jako stabilnější ve srovnání s řadou jiných členských států EU. Při setrvání tohoto stavu by riziko potřeby záchrany zahraničních bank bylo vyšší než v případě tuzemských subjektů, a tuzemské úvěrové instituce by tak pravděpodobně byly spíše čistými přispěvateli do společných fondů bankovní unie.

Dalším významným aspektem je riziko tzv. morálního hazardu. Zatímco přínosy z rizikového chování bank i samotných států ^[15] by byly realizovány na národní úrovni, nepříznivé následky by nesly banky ostatních zúčastněných států prostřednictvím potřeby doplnit prostředky společných fondů (SRF a v případě svého vzniku také EDIS) či rozpočty ostatních států (společné jištění za SRF, případně v budoucnosti i za EDIS). Sdílená finanční odpovědnost tak může motivovat banky a státy k podstupování větších rizik.

Současný vývoj v oblasti revize rámce pro řešení krizí a vnitrostátních systémů pojištění vkladů (CMDI) směřuje k dalším parametrickým změnám v oblasti financování. Ty v zásadě zvětšují dosah společného financování i na řešení situací doposud vnímaných jako problémy národní, resp. lokální úrovně, náležející do finanční autonomie jednotlivých států. Další potenciálně problematickou změnou může být využití zdrojů určených původně k výplatě pojištěných vkladů za určitých podmínek také na jiné účely související s řešením bankovních krizí. V případě založení EDIS by se tedy ČR při své účasti v bankovní unii podílela nejen na financování náhrady pojištěných vkladatelů bank v bankovní unii, které dosud náleží do odpovědnosti národní úrovně, nýbrž potenciálně též na financování těchto dalších účelů nesouvisejících přímo s výplatou vkladů.

Po vstupu do bankovní unie by prostředky odvedené tuzemskými bankami do českého národního Fondu pro řešení krize (FŘK) a určené k financování nákladů spojených s restrukturalizací byly převedeny do SRF. Pro oba fondy platí podobná pravidla, včetně shodné cílové úrovně a povinnosti jejich naplňování z průběžných, případně mimořádných následných příspěvků úvěrových institucí. ^[16] Co se týče odhadu finanční kapacity disponibilní pro případné řešení budoucích problémů bankovního sektoru v ČR, platí, že v relativním srovnání je velikost SRF stejná jako velikost národního FŘK v ČR (1 % výše objemu pojištěných vkladů). Násobně vyšší nominální kapacita SRF (cca 80 mld. EUR) oproti českému fondu (cca 37 mld. Kč) však nezaručuje, že v případě potřeby v SRF budou k dispozici potřebné prostředky, neboť mohou být vyčerpány při řešení krizí úvěrových institucí z jiných zemí v bankovní unii (tzv. first-mover advantage). ^[17] Dostupnost finančních prostředků pro financování konkrétních problémů českých bank by dále ovlivnil fakt, že rozhodnutí o výši a účelu použití zdrojů ze SRF by přijímal SRB, který může existenci veřejného zájmu na využití prostředků ze SRF pro restrukturalizaci české instituce posoudit odlišně než ČNB v případě prostředků z fondu národního.

Prostředky shromážděné ve společném fondu SRF by pravděpodobně nepostačovaly k řešení krizí většího počtu středních bank či několika velkých bank (podobně jako v případě FŘK a českých bank). Pro případ vyčerpání prostředků v SRF existuje povinnost dodatečných mimořádných odvodů bank a byl vytvořen trvalý jistící mechanismus (backstop), z něhož si SRB může půjčit potřebné chybějící prostředky. Poskytovatelem backstopu pro SRF za eurozónu je Evropský stabilizační mechanismus (ESM), ^[18] a to formou revolvingové úvěrové linky (až cca 80 mld. EUR). V případě setrvání ČR vně bankovní unie plní roli backstopu implicitně státní rozpočet ČR.

Do tematiky financování náleží i poplatky za výkon bankovního dohledu. ČNB v současnosti takové poplatky neúčtuje. Naopak ECB předepisuje bankám poplatky za výkon jednotného dohledu splatné jednou ročně. Tyto poplatky nicméně nepředstavují v kontextu celkových nákladů úvěrových institucí zásadní položku. ^[19]

Posouzení dopadů účasti České republiky v bankovní unii

Zhodnocení dopadů případného vstupu do bankovní unie představuje vysoce komplexní otázku přesahující rámec tohoto textu. Do hodnocení dopadů vstupují i faktory, jejichž porovnání či kvantifikace je obtížná, ne-li nemožná (příp. subjektivní), jako jsou např. porovnání velikosti, personálních i finančních kapacit jednotlivých orgánů dohledu a restrukturalizace (ČNB, ECB a SRB), odborných kvalit a zkušeností jejich zaměstnanců, jejich nezávislosti, jakož i úkolů, priorit a odpovědností. Stejně tak je objektivně složité i srovnání stability, odolnosti a kapitálové vybavenosti tuzemského bankovního sektoru se situací bank v zemích bankovní unie a odhadu jejich budoucího vývoje, tím spíše pak zhodnocení relativní rizikovosti a pravděpodobnosti selhání úvěrových institucí v tuzemsku a v bankovní unii, na jejichž restrukturalizaci by byl dán veřejný zájem včetně využití prostředků z příslušných fondů pro řešení krize. O podrobný rozbor jednotlivých argumentů „pro“ a „proti“ vstupu ČR do bankovní unie usiluje Studie dopadu účasti či neúčasti ČR v bankovní unii, kterou společně připravilo Ministerstvo financí, Úřad vlády, Ministerstvo zahraničních věcí a ČNB a jejíž nejnovější aktualizaci vzala na vědomí vláda v únoru 2024. ^[20]

Zmíněná studie opakovaně konstatuje, že vstup ČR do bankovní unie za současné situace není výhodný, a doporučuje tudíž vládě o vstup do bankovní unie neusilovat. Kromě řady dalších důvodů (viz výše) studie uvádí i skutečnost, že jednotlivé pilíře bankovní unie dosud nebyly dostatečně otestovány v praxi. SSM nemusel řešit žádnou systémovou krizi bankovního sektoru, SRB řešil pouze několik málo případů selhání bank, přičemž většinou konstatoval, že nebyl dán veřejný zájem na restrukturalizaci, a krachující banky byly poslány do likvidace. Dosud také neproběhl žádný případ řešení krize se zapojením SRF, takže ani jeho fungování v praxi nebylo prověřeno. Nicméně také v ČR zatím chybí zkušenost s použitím opatření k řešení krize včetně využití prostředků z FŘK. V této souvislosti je třeba dodat, že stabilita tuzemského bankovního sektoru potřebu čerpání prostředků k financování řešení krize v současnosti nenaznačuje.

Také účast Bulharska a Chorvatska jako dosud jediných zemí zapojených do bankovní unie ještě před vstupem do eurozóny je příliš krátká pro dostatečné zhodnocení jejich zkušeností. Obě země vstoupily do tzv. úzké spolupráce v říjnu 2020, přičemž Chorvatsko od ledna 2023 již funguje v režimu plnohodnotného člena bankovní unie. Jejich pobyt v režimu úzké spolupráce tak byl zatím příliš krátký, aby bylo možno robustně otestovat jeho praktickou funkčnost. Konečně při posuzování důsledků vstupu do bankovní unie by nemělo být hodnoceno pouze samotné její dobré fungování, nýbrž konkrétní situace ČR a skutečnost, zda by vstup znamenal zlepšení oproti dosavadnímu stavu (tj. výhody vstupu by převážily nad jeho nevýhodami), například pokud by stávající fungování národního dohledu nad bankami bylo nefunkční a takový stav by nebylo možné napravit opatřeními na národní úrovni, nebo by instituce bankovní unie fungovaly lépe, efektivněji či s nižšími náklady než ty národní.

Vstup do bankovní unie v rámci vstupu do ERM II jako precedent pro budoucí uchazeče?

V případě Bulharska a Chorvatska byl poprvé uplatněn tzv. posílený přístup k účasti v ERM II. Ten zahrnuje faktické stanovení dodatečných politických požadavků, k jejichž splnění ještě před vstupem do ERM II se kandidátská země zaváže. ^[21] Jednou z těchto faktických podmínek byl také vstup do bankovní unie souběžně s ERM II. Tento přístup konstatovali členové ERM II ^[22] ve svém prohlášení z července 2018 vůči Bulharsku a potvrdili jej v návazném prohlášení reagujícím na žádost Chorvatska o vstup do tohoto mechanismu o rok později. V těchto prohlášeních se explicitně deklaruje očekávání, že v souladu s principem rovného zacházení bude podobný postup uplatněn i v případě dalších zájemců o členství v ERM II (tedy i v případě ČR).

ČNB se od počátku proti této interpretaci a postupu vymezuje, a to jak v souvislosti s projednáváním konvergenčních zpráv v roce 2020, 2022 a 2024, tak i dříve v okamžiku, kdy byly podmínky pro vstup Chorvatska a Bulharska do ERM II zveřejněny a začalo se hovořit o jejich možné precedenční povaze.

Obdobné výhrady vznesla rovněž česká vláda prostřednictvím ministra financí na jednání Rady v červenci 2024. Kromě jiného nesouhlasí ČNB i vláda s tím, aby byl po všech kandidátských státech jako jedna z podmínek požadován vstup do bankovní unie již při vstupu do ERM II. Takový přístup je v rozporu s platnou legislativou EU, která tuto oblast upravuje a která požaduje vstup do bankovní unie až v souvislosti s přijetím eura. Současně není tato podmínka odůvodněna ani věcně. Zejména nelze tvrdit, že vstup do bankovní unie je v zásadě nutný k zajištění náležité úrovně finanční stability bankovního sektoru vstupujícího státu nezbytné pro jeho účast v ERM II, aniž by bylo třeba vyhodnotit, zda tento stát nedosahuje dostatečné míry finanční stability i bez účasti v bankovní unii.¹⁰¹

Přípustnost nového posíleného přístupu k účasti v ERM II posoudila na základě žádosti ČNB v roce 2019

Právní služba Rady EU. Z jejích závěrů mj. vyplynulo, že účast v bankovní unii může být oprávněně stanovena jako požadavek, který musí být před vstupem do ERM II splněn, a tento požadavek může být uložen v rámci rovného zacházení všem budoucím kandidátským státům na vstup do ERM II bez ohledu na jejich individuální situaci. Stanovisko Právní služby Rady je z formálněprávního hlediska pouze nezávazným názorem aparátu Rady EU a samo o sobě nijak nemění platný právní rámec vstupu do ERM II. Jakkoli ČNB s těmito závěry Právní služby Rady nesouhlasí, lze důvodně očekávat, že stanovisko, které sdílí i Evropská komise ve svých konvergenčních zprávách, bude ze strany členských států eurozóny akceptováno a uplatňováno. S vysokou pravděpodobností by tak i v případě žádosti ČR o vstup do ERM II bylo po ČR politicky požadováno, aby souběžně s okamžikem vstupu do ERM II vstoupila také do bankovní unie. Tato skutečnost a její implikace popsané výše by proto měly být náležitě reflektovány v kontextu politických úvah o možném vstupu ČR do ERM II, zejména v případě, že by byla zvažována účast v něm, aniž by byla současně vyjasněna otázka cílového data vstupu do eurozóny.

Závěr

Za hlavní změnu, jež by s sebou přinesla účast ČR v bankovní unii, lze označit přenesení pravomocí v oblasti bankovního dohledu a řešení krize z národní úrovně na úroveň EU. Unijní orgány přitom mají odpovědnost za finanční stabilitu bank v bankovní unii jako celku, nikoli pouze za stabilitu českého bankovního sektoru, a je tedy možné, že k případným problémům v ČR by přistupovaly jinak či s jinými prioritami než ČNB. Tuzemské banky by se také musely finančně podílet na řešení případných problémů bank v jiných státech bankovní unie. Klíčovou změnou by však bylo, že zatímco dnes je konečné rozhodnutí v oblasti dohledu a restrukturalizace i u českých dceřiných institucí zahraničních bank (které dominují tuzemskému bankovnímu sektoru) v samostatné pravomoci českých orgánů, jež mají potřebné nástroje k zajištění finanční stability v ČR, po vstupu do bankovní unie by to byly orgány EU, na jejichž rozhodování by se zástupci ČR podíleli pouze jedním hlasem z mnoha.

Vstup ČR do bankovní unie může hypoteticky nastat ve dvou rozdílných situacích. První možností je navázání tzv. úzké spolupráce s ECB v rámci SSM a vstup do SRM před přijetím eura, např. v kontextu politického tlaku na paralelní vstup země do bankovní unie a do ERM II. Bankovní unie je přitom od počátku koncipována jako projekt pro státy eurozóny. Ostatní státy EU se k ní sice mohou dobrovolně také připojit, ovšem s ohledem na limity plynoucí z práva EU mají tyto země objektivně horší postavení, ať již jde o absenci zastoupení v Radě guvernérů ECB, absenci přístupu bank z těchto zemí k nouzové likviditě ECB či absenci přístupu k backstopu pro SRF v podobě zdrojů z ESM. Druhou situaci pak představuje vstup ČR do bankovní unie současně se vstupem do eurozóny, neboť povinnost být její součástí vyplývá z platného unijního práva pro všechny státy eurozóny.

Výše popsané změny vyplývající z případné účasti v bankovní unii bude proto vhodné zohlednit při úvahách o přijetí eura. V době, kdy se bude rozhodovat o vstupu do eurozóny, tak bude žádoucí znovu vyhodnotit mj. stav bankovního sektoru v ČR i zemích bankovní unie a potenciální závazky, které by pro ČR a tuzemské subjekty plynuly z členství v bankovní unii, např. s ohledem na řešení problémů bank v ostatních členských státech. V této souvislosti je třeba vzít v potaz, že bankovní unie je v současnosti stále nedokončeným projektem, jehož budoucí podoba, zejména pokud jde o Společný systém pojištění vkladů EDIS či další mechanismy pro sdílení nákladů a rizik, a z toho plynoucí závazky v současnosti nejsou dostatečně známy.

---

[1] Pojem bankovní unie není definován v žádném právním předpisu a používá se spíše jako politický zastřešující termín. Lze jej přitom vykládat různě. Někdy se jím rozumí jak jednotný soubor pravidel (tzv. single rulebook), který upravuje oblast bankovního dohledu, obezřetnostních norem pro úvěrové instituce, řešení krize či pojištění vkladů a který platí pro všechny země EU, tak společné unijní instituce pověřené výkonem pravomocí v oblasti dohledu a prevence a řešení krizí bank ovšem pouze v zúčastněných zemích bankovní unie (tj. aktuálně ve státech eurozóny a v Bulharsku). Někdy jsou jím míněny pouze uvedené společné unijní instituce. V tomto textu používáme pojem bankovní unie v tomto užším smyslu omezeném pouze na institucionální rámec a nově vytvořené společné mechanismy.

[2] Problémy mohly vyústit až ve ztrátu přístupu státu k financování veřejného dluhu na mezinárodních trzích, či ohrožení fungování jednotné měnové politiky.

[3] Viz blogový článek na webu ČNB viceguvernéra Jana Fraita a Zlatuše Komárkové : Deset let od eskalace dluhové krize eurozóny .  

[4] Ustanovený na základě nařízení Rady č. 1024/2013 ze dne 15. 10. 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi.

[5] Ustanovený na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 806/2014 ze dne 15. 7. 2014, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci Jednotného mechanismu pro řešení krizí a Jednotného fondu pro řešení krizí a mění nařízení (EU) č. 1093/2010.

[6] Názorové rozdělení členských států EU se projevuje ve věci snižování vs. sdílení rizik. Členské státy tzv. severního křídla dlouhodobě požadují dostatečné snížení rizik v bankovních sektorech zemí bankovní unie před tím, než může být přistoupeno k jejich dalšímu sdílení. Naopak členské státy tzv. jižního křídla, podporované institucemi EU, mají za to, že v oblasti snižování rizik již byl učiněn značný pokrok, a je proto třeba urychleně dokončit jejich sdílení v podobě ustavení EDIS.

[7] Země bankovní unie mimo eurozónu jsou zastoupeny v Radě dohledu ECB, avšak nikoli v Radě guvernérů ECB jakožto nejvyšším řídícím orgánu SSM, v němž jsou v souladu s primárním právem EU zastoupeni pouze guvernéři centrálních bank členských zemí eurozóny. Dále tyto státy, resp. banky v nich sídlící, nemají přístup k nouzové likviditě (ELA), kterou poskytuje ECB, a nemají přístup ke společnému jistícímu mechanismu v podobě ESM (neboť smluvními stranami smlouvy o ESM mohou být jen státy eurozóny). Absence přístupu k penězům z ESM je nahrazena povinností poskytnout státní úvěrové linky pro SRB, ovšem náklady na tyto linky nemusejí být (a v praxi nebudou) stejné jako náklady na zdroje ESM. ⁸⁵ Viz MMF (2015).

[8] Lze odhadovat, že podle stanovených kritérií by pod přímý dohled ECB pravděpodobně spadaly banky, jejichž souhrný podíl na celkových aktivech domácího bankovního sektoru aktuálně činí cca 80–90 %.

[9] Viz např. Belling (2016). Ostatně sama ECB sdělila, že se při výkonu dohledu nehodlá řídit v oblasti harmonizované právní úpravy národními transpozičními normami, nýbrž pouze směrnicemi (viz odst. 3.1.8 stanoviska ECB Opinion of 2 September 2015 on bank resolution, < CON/2015/31 > ). Existuje tedy riziko, že postup požadovaný ECB bude s národním zákonem v rozporu.

[10] Ke stanovení obezřetnostních kapitálových a likviditních požadavků jednotlivým institucím je přitom možné přistoupit různě využitím či nevyužitím různých nástrojů, jako je vytváření likviditních podskupin, využití výjimek u limitů velkých expozic, zpřísnění či zmírnění požadavků na kapitálové rezervy nebo přeshraniční preferenční zacházení u toku likvidity mezi členy skupiny.

[11] Po vstupu do bankovní unie by se také snížila váha hlasu ČR/ČNB v rámci rady orgánů dohledu Evropského orgánu pro bankovnictví (EBA), v níž probíhá schvalování návrhů pravidel, ostatních dokumentů, řešení sporů v mediaci, rozhodování o porušení práva, aj., odděleně prostou většinou hlasů členů z orgánů dohledu ze zemí účastnících se bankovní unie a zemí mimo ni. Tento způsob rozhodování byl zaveden z důvodu případného přehlasování nezúčastněných států ze strany zemí bankovní unie.

[12] V současnosti tyto konzultace mezi orgány mikroobezřetnostního dohledu a makroobezřetnostního dohledu rovněž probíhají, avšak uvnitř ČNB.

[13] Podrobněji se tomuto tématu věnuje například blogový příspěvek na webu ČNB autorů Libor Holub, Luboš Komárek a Zlatuše Komárková:  Euro a   my: Makroobezřetnostní politika v   zemích eurozóny a   mimo   ni .

[14] V oblasti předcházení nepříznivé situaci se jedná zejména o stanovení konkrétní výše minimálních požadavků na vlastní kapitál a odepisovatelné závazky určující schopnost absorbovat případné ztráty a případnou rekapitalizaci z odpovídajících vnitřních zdrojů, posouzení způsobilosti k řešení krize či schvalování smluv o poskytování vnitroskupinové finanční pomoci. V situaci již hrozícího selhání je možné využít opatření včasného zásahu i schvalování konkrétního poskytnutí vnitroskupinové finanční pomoci.

[15] Tyto přínosy mohou spočívat např. ve vyšší ekonomické výkonnosti subjektů plynoucí z rizikověji orientovaných obchodních modelů, které instituce volí při vědomí existence společných záchranných mechanismů.

[16] Vyhodnocení dopadů vstupu do bankovní unie na výši odvodů tuzemských bank do SRF nelze provést s jednoznačným závěrem. Na základě relativně nižší rizikovosti českého bankovního sektoru ve srovnání s bankami ze současných států bankovní unie a některých dalších specifik (např. relativně většího objemu krytých vkladů) lze předpokládat, že celkový objem jejich odvodů do SRF by byl nižší než do národního FŘK. Nicméně nelze opominout fakt, že zatímco prostředky odvedené do FŘK jsou určeny výlučně pro řešení krize tuzemských úvěrových institucí, příspěvky odvedené do SRF by bylo možné použít pro financování řešení krize kterékoliv instituce v celé bankovní unii. Institucím v ČR by tak v závislosti na čerpání prostředků ze SRF vznikala povinnost podílet se na dodatečných odvodech, jimiž by byly kapacity SRF použité pro financování řešení krize institucí v bankovní unii následně opět doplňovány.

[17] V bankovní unii jsou řádově tři tisíce úvěrových institucí, v ČR jich je pouze 45.

[18] Využití backstopu je podmíněno ratifikací Dohody o změně Smlouvy o zřízení ESM všemi členy ESM.

[19] Pro významné instituce dosahují tyto poplatky částky 1–2,5 mil. EUR ročně, pro ostatní instituce maximálně desítky tisíc EUR.

[20] Dostupná zde: < https://www.mfcr.cz/cs/financni - trh/bankovnictvi - a - dohled/bankovnictvi/aktuality/2015/studie - dopadu - ucasti - ci neucasti - cr - v - ba - 20801 > .

[21] Viz box 1.5 technické přílohy k e Konvergenční zprávě EK 2024 .

[22] Členy ERM II tehdy tvořily členské státy eurozóny (zastoupeny ministry financí), ECB (zastoupena členem Výkonné rady) a Dánsko (zastoupeno ministrem financí a guvernérem centrální banky). Plné znění prohlášení viz zde:

< https://www.consilium.europa.eu/en/press/press - releases/2018/07/12/statement - on - bulgaria - s - path - towards - erm - ii - participation > ¹⁰¹ Viz stanovisko Právní služby Rady „ Právní posouzení podmínek přístupu k   mechanismu ERM II “ ze dne 26. 6. 2019.