Státní rozpočet | 19.09.2024 00:00:00

Zpráva NRR o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti za rok 2023

19.09.2024

Autoři: Národní rozpočtová rada

V roce 2023 byly veřejné finance ovlivněny postupně doznívající vzedmutou mírou inflace. V témže roce byl zároveň představen tzv. konsolidační balíček, jenž by měl napomoci navrátit veřejné finance na trajektorii dlouhodobé udržitelnosti.

Zdálo by se, že se veřejné finance vzhledem k aktuálně nízké míře inflace a konsolidačním snahám navrátí téměř ihned do rovnováhy a nastoupí na cestu dlouhodobé udržitelnosti. Avšak náprava bude trvat delší dobu a nastoupivší pozitivní kroky musí být dodržovány i nadále a nepozbývat na intenzitě. Pomyslnými břemeny, jež budou ztěžovat provádění těchto pozitivních změn, představují mj. rozhodnutí provedená nositeli fiskální politiky v reakci na dočasné negativní šoky, které v posledních letech zasáhly (nejen) českou ekonomiku. „Dědictvím“ pandemie COVID-19 je tak především zrušení zdaňování superhrubé mzdy, které vedlo k signifikantnímu poklesu příjmů sektoru veřejných institucí i v postpandemickém období. Inflační vlna z let 2021–2023 s sebou přinesla mj. další zavádění tzv. indexací, které negativně ovlivní strukturální saldo sektoru také v dalších letech. Takovýto vývoj se pak zrcadlí v nárůstu dluhu sektoru, jenž s sebou přináší zvyšující se náklady na úrokové platby. A úrokové platby představují mandatorní (povinnou) položku veřejných rozpočtů zatěžující deficit sektoru. Vymanit se z této pomyslné spirály není triviální a ani – vzhledem k dříve provedeným strukturálním změnám ve výdajích a příjmech sektoru – krátkodobá záležitost.

Aktuální Zpráva o plnění pravidel rozpočtové odpovědnosti („Zpráva o plnění pravidel“) obsahuje vyhodnocení dodržování fiskálních pravidel za rok 2023. Vypracování této Zprávy o plnění pravidel je jedním z hlavních úkolů Národní rozpočtové rady („NRR“) daných zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů („Zákon“). Striktní dodržování jasně stanovených a stabilních fiskálních pravidel by mělo významně napomoci k nastolení rovnováhy a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

První kapitola této Zprávy o plnění pravidel krátce seznamuje s hospodařením sektoru veřejných institucí v roce 2023 a výhledem na rok 2024. Druhá kapitola se již věnuje jednomu ze tří českých fiskálních pravidel, konkrétně dluhovému pravidlu, sledující poměr dluhu sektoru k HDP. České veřejné finance toto pravidlo sice splňují a v roce 2023 došlo dokonce k meziročnímu snížení míry zadlužení o 0,1 p. b. Tento pokles je však do značné míry virtuální. Problém nárůstu míry zadlužení byl během inflační vlny z let 2021–2023 „maskován“ vysokým růstem nominálního hrubého domácího produktu („HDP“) a navíc k tomu napomohly revize národních účtů představené Českým statistickým úřadem („ČSÚ“) v červnu 2024, které nominální HDP ještě zpětně navýšily.

Třetí kapitola se věnuje dalšímu fiskálnímu pravidlu, tzv. výdajovému pravidlu, nazývaného též pravidlo strukturálního salda, jelikož dodržení limitu tohoto salda sleduje. Pravidlo bylo sice v letech 2021 a 2022 plněno, avšak pouze formálně, nikoli fakticky. Kvůli dvojí novele Zákona z dob pandemie COVID-19 došlo totiž ke značnému rozvolnění tohoto pravidla umožňující provádění expanzivní fiskální politiky. Zároveň druhá novela Zákona vnesla do výkladu limitu pravidla pro rok 2023 nejasnosti, které skončily rozdílným názorem NRR a Ministerstva financí České republiky („MF ČR“) na aplikovanou výši limitu pravidla. V roce 2023 již toto pravidlo – dle výkladu tehdy platného znění Zákona NRR – plněno nebylo. Překročení limitu odráželo mj. výše představené „dědictví“, které se propsalo do struktury výdajů a příjmů sektoru veřejných institucí ústící v dlouhodobě vysoké strukturální deficity. Výkladové obtíže ukončila až novelizace Zákona obsažená ve zmíněném konsolidačním balíčku.

Čtvrtá kapitola se věnuje poslednímu národnímu fiskálnímu pravidlu, jež se týká územních samosprávných celků (tj. krajů a obcí). Toto pravidlo stanovuje limit míry zadlužení krajů a obcí a návrat k tomuto limitu v případě jeho překročení. Z celkového počtu 6 262 celků, které poskytly data MF ČR, jich dluhový ukazatel přesahovalo 565, a to především menších obcí. Zdánlivě se opět může jevit, že se jedná o marginální záležitost, ale i zde se – stejně jako v loňské Zprávě o plnění pravidel – objevil v textu čtvrté kapitoly popisovaný systematický problém u několika málo obcí, které neplnily požadavek snižování míry zadlužení z důvodu odložení splátek přijatých úvěrů (zápůjček) stanovené platným splátkovým kalendářem. V minulém vydání Zprávy o plnění pravidel NRR apelovala na systematické řešení tohoto problému, avšak zatím – vzhledem k opakování téže situace – bezvýsledně.

Text celé Zprávy o plnění pravidel doplňují čtyři boxy na aktuální témata. První box se věnuje změně salda sektoru veřejných institucí za rok 2023 v rámci tzv. prvních notifikací probíhajících na jaře 2024. Druhý box představuje nová fiskální pravidla na úrovni Evropské unie, na jejichž znění se intenzivně pracovalo během roku 2023 a prozatím finální podoby dosáhla v roce 2024. Třetí box seznamuje s dopady změn v rámci rozpočtového určení daní na obce a kraje, které byly součástí konsolidačního balíčku. Poslední box se zaobírá neefektivním finančním managementem na úrovni obcí a krajů, které i v prostředí vysoké míry inflace akumulují své přebytky většinou na běžných účtech s nízkou mírou úročení. Tento čtvrtý box tak relativizuje unáhlené závěry o vhodnosti uchovávat co nejvyšší přebytky v co možná nejlikvidnější formě. Rozhodování o alokaci těchto prostředků by územní samosprávné celky měly zasadit do širšího kontextu potřeb obcí a krajů (např. na investiční aktivitu).