Institucionální vývoj v eurozóně a Evropské unii - Analýzy sladěnosti ČR s eurozónou, přijetí Eura

Marek Benda, Jan Král, Marek Souček, Martin Vojta

Dění v EU a eurozóně v posledním roce probíhalo v kontextu pokračující války na Ukrajině a zpřísňování měnové politiky v reakci na vysokou míru inflace. V oblasti dalšího prohlubování hospodářské a měnové unie a integrace eurozóny nedošlo k zásadnímu pokroku. S koncem letošního roku by mělo dojít k vypršení všeobecné únikové doložky Paktu o stabilitě růstu (SGP). V současnosti probíhá projednávání návrhu nových pravidel správy ekonomických záležitostí (EGR). K dílčímu posunu došlo také v otázce dokončování bankovní unie, prohlubování unie kapitálových trhů a v projektu digitálního eura. Dvacátým členem eurozóny se letos v lednu stalo Chorvatsko. Makroekonomický vývoj eurozóny i EU poznamenaly dopady ruské agrese proti Ukrajině a zvýšené inflace. ECB pokračovala v postupném zpřísňování měnové politiky započatým v červenci 2022. Restriktivní měnovou politiku prováděly i centrální banky členských států EU mimo eurozónu. Utažení měnové politiky ovlivňovalo výhled hospodářského růstu a obecný sentiment v eurozóně a EU jako celku směrem dolů. K tomu přistupovala nadále vysoká míra nejistoty ve vnějším prostředí, ať už šlo o pokračující zpřísňování měnové politiky v USA či slabé hospodářské oživení v Číně. Výše zadlužení členských států v poměru vůči HDP se mírně zlepšovala, ve druhém čtvrtletí 2023 se nacházela na hodnotě 90,3 % HDP pro státy eurozóny a 83,1 % pro EU jako celek. Referenční hodnotu zadlužení do 60 % HDP dodržela jen mírně nadpoloviční většina členských států EU. I zde však výhled s ohledem na rostoucí náklady na dluhovou službu po zvýšení úrokových sazeb zůstává spíše nejistý. Současně Evropská komise (EK) a členské státy EU průběžně reagovaly na dopady ruské agrese proti Ukrajině, mj. přijímáním dalších sankčních balíčků vůči Rusku, Bělorusku a subjektům napomáhajícím obcházení dosud přijatých sankcí, poskytnutím další finanční a materiální podpory Ukrajině a zahájením diskuse o možném využití výnosů z imobilizovaných ruských aktiv v její prospěch.^[1]

Dne 1. ledna 2023 se novým, v pořadí dvacátým, členem eurozóny stalo Chorvatsko. Chorvatská národní banka (HNB) v souvislosti se vstupem do eurozóny splatila ECB zbývající část (68 mil. EUR) svého upsaného základního kapitálu dle příslušného klíče a převedla na ECB část svých devizových rezerv ve výši 640 mil. EUR.^[2] Bulharsko jako další uchazeč o členství v měnové unii, které spolu s Chorvatskem vstoupilo v roce 2020 do mechanismu směnných kurzů ERM II, naopak své cílové datum vstupu z vnitropolitických důvodů i s ohledem na neplnění příslušných kritérií opětovně o jeden rok odložilo, aktuálně na 1. ledna 2025.

Rok 2023 nepřinesl významný posun v prohlubování hospodářské a měnové unie a integraci eurozóny. Tuto skutečnost lze zčásti přičíst útlumu legislativní iniciativy v důsledku blížící se závěrečné fáze volebního a funkčního období Evropského parlamentu (EP) a EK. Klíčovým důvodem však zůstávají přetrvávající názorové rozdíly mezi jednotlivými členskými státy o konkrétní podobě hospodářské a měnové unie. Na jedné straně stojí státy tzv. jižního křídla eurozóny, které prosazují rychlejší integraci s výraznějším sdílením rizik a finančních prostředků, na straně druhé státy evropského „severu“, jež kladou důraz na individuální rozpočtovou odpovědnost jednotlivých zemí, fiskální stabilitu a na snižování rizik ve finančním sektoru EU. V tomto kontextu žádné zásadní impulzy pro další prohlubování integrace nepřinesla ani Konference o budoucnosti EU, jejíž podněty se (nad rámec aktivit, které byly již tak jako tak plánovány a diskutovány) v konkrétních legislativních či nelegislativních návrzích nijak významně neodrazily. V době končícího českého předsednictví v Radě proběhl dne 2. prosince 2022 v EP tzv. Feedback event,¹³ který patrně zůstane poslední akcí s Konferencí spojenou. EP pokračoval v dlouhodobějších snahách o změnu v některých významných institucionálních otázkách, jako jsou například získání zákonodárné iniciativy či zrušení jednomyslnosti a přechod k výlučnému hlasování kvalifikovanou většinou v Radě.^[3] S ohledem na volby do EP v červnu 2024 však nelze předpokládat, že by v těchto otázkách došlo v blízké době k výraznějšímu posunu. Signifikantní pro institucionální vývoj v EU je také aktuální diskuse mezi Radou a EP o změně rozhodování o sídlech decentralizovaných agentur,^[4] do něhož musí být napříště zapojen i EP, zatímco doposud se jednalo výlučně o rozhodnutí Rady.

Bankovní unie a unie kapitálových trhů V případě dokončování bankovní unie pokračovaly diskuse o posilování jejích jednotlivých komponent. Práce se řídily postupem stanoveným v prohlášení Euroskupiny v inkluzivním formátu (tj. za účasti i členských států EU mimo eurozónu) ze dne 16. června 2022, které reagovalo na skutečnost, že ani po několikaletém jednání nebyla dosažena shoda na jednotném evropském mechanismu pojištění vkladů (EDIS) a dalších opatřeních pro sdílení rizik v rámci bankovní unie.^[5] EK tak 18. dubna 2023 předložila pouze návrhy v oblasti krizového řízení bank a dílčí harmonizace systémů pojištění vkladů v EU (balíček CMDI), zatímco debata k ostatním oblastem (EDIS, přístup k rizikovosti suverénních expozic v portfoliích bank, stejně jako prohloubení přeshraniční integrace bank, jež má dopad na tzv. home-host rovnováhu^[6]) byla odložena. Deklarovaným cílem balíčku CMDI je zejména rozšíření využití nástrojů řešení krize i na menší bankovní instituce v problémech, širší použití prostředků národních systémů pojištění vkladů v kontextu řešení krize a posílení harmonizace ochrany vkladů napříč EU, respektive její rozšíření i na dosud ne zcela pokryté subjekty vkladatelů a fondů. Za španělského předsednictví se podařilo dosáhnout společné pozice členských států k části balíčku CMDI, návrhu „Daisy Chains“, který přináší možnost regulatorních úlev pro bankovní skupiny v oblasti minimálního požadavku na kapitál a způsobilé závazky (MREL).

S dokončováním bankovní unie souvisí rovněž implementace standardu Basilej III do práva EU, respektive do směrnice a nařízení o kapitálových požadavcích pro banky (CRD/CRR IV). Švédské předsednictví sice v červnu 2023 oznámilo dohodu v trialogu, včetně nalezení předběžné shody na nejkontroverznější otázce standardu

Basilej III, tzv. výstupním prahu (output floor).^[7] Skupina 13 hostitelských (host) států bankovních skupin včetně České republiky se však s tímto závěrem neztotožnila kvůli zanesení mandátu pro EK vypracovat do roku 2028 analýzu celkového stavu bankovního sektoru na vnitřním trhu včetně dopadů aplikace výstupního prahu. To může dle zmíněných host států vést k faktickému přehodnocení přijaté regulace, odporovat politickému zadání z výše uvedeného prohlášení Euroskupiny z června 2022 a ohrožovat regulatorní rovnováhu mezi home a host státy. Jednání o dokončení balíčku dále pokračovala za španělského předsednictví. Koncem listopadu 2023 byl nalezen kompromis zahrnující zachování mandátu pro EK formulovaného způsobem přijatelným též pro host státy s tím, že tento kompromis by měl být formálně stvrzen do konce roku 2023.

Stále nedokončenou zůstalaratifikace novelizované smlouvy o Evropském stabilizačním mechanismu (ESM), kde se čeká na dokončení ratifikace v italském parlamentu, přičemž italská vláda usilovala o spojení ratifikace ESM s dosažením příslibu „změkčení“ navrhované modifikace pravidel pro správu hospodářských záležitostí (economic governance rules, EGR – viz níže).

V oblasti unie kapitálových trhů (CMU) bylo v roce 2023 uzavřeno či významně posunuto projednávání řady legislativních návrhů. Dokončen byl legislativní proces u revize nařízení o evropských fondech dlouhodobých investic (ELTIF), revize nařízení o centrálních depozitářích cenných papírů (CSDs) a u návrhu směrnice a nařízení o zřízení Jednotného kontaktního místa pro informace o podnicích (ESAP). Jednotné kontaktní místo by mělo být spuštěno v polovině roku 2027 s postupným náběhem jednotlivých funkcionalit tak, aby bylo zajištěno jeho spolehlivé fungování. V trialogu byla dosažena předběžná politická dohoda na revizi nařízení a směrnice k trhům finančních nástrojů (MiFIR/MiFID II). Španělské předsednictví hodlá dosáhnout shody s EP i na balíčku k revizi směrnice o správcích alternativních investičních fondů (AIFMD) včetně rámce k podnikání v kolektivním investování s převoditelnými cennými papíry (UCITS). Rada také v roce 2023 schválila mandát pro jednání v trialogu a dosáhla předběžné politické dohody s EP nad návrhem revize nařízení k úhradám a inkasům v eurech (SEPA), která zavádí okamžité eurové platby v celé EU a EHP. Politická dohoda Rady a EP mj. podrobněji stanoví lhůty, po jejichž uplynutí budou muset povinnosti dle nařízení plnit také poskytovatelé platebních služeb usazení v členských státech mimo eurozónu.^[8] Rada rovněž přijala mandát k návrhu směrnice a nařízení ke kótování podniků na burze (Listing Act), ke kterému byl koncem listopadu 2023 zahájen trialog s EP, a projednávala návrh balíčku ke clearingové infrastruktuře v EU (EMIR 3), který má mj. tuto infrastrukturu posílit, resp. snížit závislost klientů EU na clearingových domech ze třetích zemí (po brexitu zejména z UK).

EK v roce 2023 představila také nové iniciativy. Jedná se například o návrh nařízení o přístupu k finančním údajům klientů finančních institucí za účelem podpory inovací ve finančním sektoru (Open Finance Framework) a též o návrh legislativního balíčku na ochranu drobných investorů (Retail Investment Package).

Revize rámce správy hospodářských záležitostí

Evropská komise předložila dne 26. dubna 2023 návrh reformy pravidel EU pro správu ekonomických záležitostí (EGR).²⁰ Balíček reviduje relevantní normy s cílem účinněji konsolidovat veřejné rozpočty členských států a snížit jejich zadlužení, současně však též lépe zohlednit specifické podmínky konkrétních zemí tak, aby konsolidační úsilí nebránilo vládám v provádění potřebných reforem a investic.^[9] Balíček má přinést změny jak v preventivní, tak nápravné složce pravidel Paktu o stabilitě a růstu (SGP).

V preventivní složce by mělo dojít k posílení vymahatelnosti pravidel. Členské státy EU by měly předkládat

EK víceleté tzv. fiskálně-strukturální plány. V případě překročení jedné ze dvou referenčních hodnot pro zadlužení (60 % HDP) či schodek (3 % HDP) by členské státy podléhaly čtyřletému (a v odůvodněných případech sedmiletému) monitoringu dynamiky zadlužování a vodítkům ze strany EK.

V nápravné složce návrh upravuje postup při nadměrném schodku, resp. při překročení referenční hodnoty pro poměr vládního dluhu k HPD, když nahrazuje dosavadní tzv. dvacetinové pravidlo pravidlem výdajovým.^[10] Silnější role by v procesu fiskální konsolidace a koordinace fiskálních politik měla připadnout nezávislým fiskálním institucím na úrovni EU (European Fiscal Board) i členských států. Posílit by měla také role Rady EU, která by nově schvalovala aktivaci a deaktivaci všeobecné únikové doložky nebo prodloužení období naplňování „technické trajektorie“ na sedm let na základě členským státem předložených návrhů reforem a investic.

Dle očekávání je dosavadní projednávání balíčku EGR v Radě složité a nese se ve znamení tradičního střetu mezi rozpočtově uměřenějšími státy severního křídla a státy křídla jižního prosazujícími větší flexibilitu konsolidačního úsilí, zejména v podobě zohlednění růst podporujících reforem a investic. To se podepsalo na vleklém projednávání balíčku EGR v Radě, přičemž včasné schválení návrhů je důležité s ohledem na vypršení všeobecné únikové doložky SGP s koncem roku 2023.^[11]

Financování rozpočtu EU a návrh revize víceletého finančního rámce

Rok 2023 stal prvním rokem implementace tzv. jednotného přístupu k financování rozpočtu EU na kapitálových trzích spočívajícího v emisi dluhopisů EU pod jednotnou značkou „EU Bonds“. Ta doplňuje již od září 2021 existující jednotný formát pro pokladniční poukázky „EU Bills“.²⁴ Nový dluhopisový formát nahradil emitování dluhopisů pod hlavičkami jednotlivých programů EU a má umožnit větší flexibilitu v dluhovém managementu, přispět k homogenizaci trhu s unijními dluhopisy i ke snížení nákladů,^[12] zejména v kontextu zvýšených úrokových sazeb ECB. Náklady z vyšších úrokových sazeb oproti původním očekáváním (např. při přípravě postpandemického Plánu obnovy – NGEU) zřejmě dlouhodobě prodraží dluhovou službu pro EU.²⁶ Na využití společných dluhopisů coby nástroje výjimečného a dočasného se sice ani po implementaci „jednotného přístupu“ formálně nic nemění, jeho zavedení ovšem může podpořit další úvahy o nakročení k fiskální unii s výraznými implikacemi pro rozpočtovou suverenitu členských států a meziinstitucionální rovnováhu zakotvenou v primárním právu EU. EK ostatně usiluje o to, aby se přístup EU co nejvíce podobal dluhovému managementu členských států, včetně snahy přesvědčit investory, aby k dluhopisům EU přistupovali nikoliv jako k dluhopisům mezinárodních organizací, ale jako ke standardním vládním dluhopisům.

V kontextu dluhového financování EU je relevantní rovněž návrh EK z 20. června 2023 na úpravu balíčku nových vlastních zdrojů rozpočtu EU. Ten by zavedl dočasný „statistický vlastní zdroj“ ze zisku finančních a nefinančních společností v EU.^[13] V případě schválení by měl takový zdroj přivést do roku 2028 do rozpočtu EU kolem 24,5 mld. EUR ročně navíc (v cenách roku 2018), přičemž tyto prostředky by měly být využity také na splátky za společné půjčky EU na NGEU. Návrh dle očekávání vyvolal rozporuplné reakce a bude předmětem dalších složitých debat v Radě. Spolu s návrhem vlastních zdrojů předložila EK též návrh na revizi víceletého finančního rámce, která reflektuje mj. vyšší náklady na podporu Ukrajiny čelící ruské agresi či partnerství se třetími státy při regulaci migrace.

Výzvy k vytvoření stálé fiskální kapacity pro eurozónu zaznívaly i v roce 2023, zatím však jen na okraj diskusí o balíčku EGR. EK ani EP v tomto směru žádné konkrétní návrhy neformulovaly. Bez zajímavosti ovšem není, že se za požadavek stálé fiskální kapacity eurozóny přimlouvaly některé centrální banky včetně ECB.^[14] Podporu tomuto konceptu s makrostabilizační funkcí – a to nejen pro eurozónu, ale „celou EU“ – opětovně vyjádřil také aparát Mezinárodního měnového fondu.^[15] Téma stálé fiskální kapacity EU pro investice do oblastí definovaných jako veřejné statky rezonovalo také v diskusi na neformálním jednání Rady ECOFIN dne 16. září 2023 v Santiagu de Compostela.

Reakce na proces digitalizace v platebních službách: digitální euro

Potenciálně významnou iniciativu představuje návrh vytvořit základní právní rámec pro případné budoucí zavedení digitálních peněz centrální banky (CBDC) v podobě digitálního eura, a dále též pro ochranu eurové hotovosti coby zákonného platidla. Ten byl zveřejněn EK v rámci legislativního balíčku k jednotné měně (Single Currency Package) dne 28. června 2023. V souvislosti s projektem digitálního eura pak dne 18. října 2023 Rada guvernérů ECB schválila přechod od fáze prověřování k fázi přípravné a zkušební, která by měla trvat tři roky, přičemž definitivně by ECB o zavedení digitálního eura rozhodla až po schválení příslušné legislativy. Z hlediska České republiky je podstatné, že návrh nařízení k digitálnímu euru počítá – za předpokladu existence odpovídajícího právního rámce (včetně uzavření bilaterální smlouvy mezi ECB a národní centrální bankou daného státu) – s možností distribuce digitálního eura také do členských států EU mimo eurozónu. Přesné náležitosti těchto smluvních ujednání budou předmětem dalších diskusí, stejně jako rozsah pravomocí delegovaných na EK a ECB, k jehož šíři řada členských států vznáší určité výhrady. Pokud by byl projekt digitálního eura realizován a měl úspěch, mohl by mít významné dopady na míru euroizace v členských státech EU mimo eurozónu a ovlivnit tamní debaty o případném vstupu těchto států do eurozóny a o jeho načasování.^[16] Co se týče ochrany eurové hotovosti, návrh je prvním závazným předpisem ve věci práva veřejnosti na hotovostní způsoby platby.^[17] Podobná úprava doposud na evropské úrovni chyběla i s ohledem na rozdílné pohledy jednotlivých členských států na koncept zákonného platidla a jeho důsledky.

Aktivity Evropské centrální banky

V reakci na trvající vysokou inflaci v eurozóně pokračovala ECB v roce 2023 v postupném zvyšování úrokových sazeb. V únoru a březnu ECB zvýšila úrokové sazby vždy o 0,5 procentního bodu. V květnu, červnu, červenci a září došlo již k mírnějšímu zvyšování sazeb, a to vždy o 0,25 procentních bodů k aktuálním 4,50 % pro hlavní refinanční operace, 4,00 % pro vkladovou facilitu (která je v EA s přebytkem likvidity v bankovním sektoru fakticky nejdůležitější sazbou) a 4,75 % pro zápůjční facilitu. Za účelem posílení transmise měnové politiky rozhodla Rada guvernérů ECB v červenci 2023 o snížení úročení povinných minimálních rezerv bank u ECB na 0 % s účinností od září letošního roku.^[18]

Nevyužit prozatím zůstal nástroj na ochranu transmise měnové politiky (Transmission Protection Instrument, TPI) představený v červenci 2022. Tento nástroj ECB umožňuje přikročit k nákupu dluhopisů členských států eurozóny na sekundárním trhu v případě přílišného nárůstu rozpětí (spreadu) mezi výnosy dluhopisů jednotlivých členských států. TPI tak dosud úspěšně sehrál preventivní roli, když i přes zpřísňování měnové politiky ECB zatím nedochází k signifikantnímu nárůstu rozpětí dluhopisových výnosů u rizikových členských států zejména na „jižním křídle“ eurozóny.

Nástroj nákupu aktiv APP byl utlumen, zatímco pandemický PEPP pokračuje v reinvesticích splatných jistin. Historicky první program ECB na nákup vládních a soukromých dluhopisů (APP) byl zredukován počínaje březnem 2023 i v míře reinvestic splatných jistin. Zde nejprve reinvestice probíhaly pouze částečně, přičemž bilance aktiv v APP se rozhodnutím Rady guvernérů měla do června 2023 snižovat tempem až 15 mld. EUR měsíčně. Počínaje červencem 2023 pak byly reinvestice zcela utlumeny. Naopak k žádné změně nedošlo při utlumování programu pandemického nástroje pro nákup vládních dluhopisů (PEPP), v rámci nějž by mělo i nadále docházet alespoň do konce roku 2024 k reinvesticím splatných jistin takto pořízených cenných papírů.

S ohledem na předchozí zpřísnění měnové politiky ECB však programy nákupu nízkoúročených dluhopisů budou mít i po svém utlumení nepříznivý dopad na hospodářský výsledek centrálních bank Eurosystému. Některé z těchto centrálních bank kvůli zvýšeným výdajům na úložky komerčním bankám a nízký výnos dluhopisů ve svých bilancích již avizovaly ztrátu v dalších letech, respektive pozastavení vyplácení dividend do rozpočtů svých národních států.^[19]

Závěr

Obsah závazku přijmout euro, který Česká republika přijala při svém vstupu do EU, se v posledních letech podstatným způsobem rozšířil. Nadále platí, že Česká republika bude muset tento vývoj pečlivě vyhodnocovat a zohledňovat ve svých úvahách o načasování vstupu do eurozóny. Hospodářská heterogenita mezi členskými státy měnové unie přetrvává, nebylo dosaženo žádného zásadního pokroku v prohlubování hospodářské a měnové unie, a architektura eurozóny tak zůstává nedokončená. V dalších letech nelze vyloučit ani pokračující tlaky na ustavení zvláštní rozpočtové kapacity pro eurozónu. V neposlední řadě zůstává nejisté i to, zda se předloženou reformou EGR, bude-li schválena, podaří zajistit robustnější rámec koordinace hospodářských politik, zvýšit dlouhodobě slabou vymahatelnost fiskálních pravidel a významně snížit přetrvávající vysoké veřejné zadlužení v eurozóně. Výše uvedené faktory činí budoucí vývoj měnové unie málo předvídatelným a na otázky vhodného načasování případného vstupu České republiky do eurozóny a dopadů takového kroku na Českou republiku tak lze zatím odpovědět pouze velmi obtížně.