Flexibilita a vícerychlostní integrace – výjimka, nebo pravidlo v EU?

Rozšiřování Evropské unie o nové členské státy společně s poptávkou po větší akceschopnosti EU v některých oblastech politiky vede ke zvyšujícímu se tlaku na proměnu rozhodovacích mechanismů v Unii. Vícerychlostní integrace je v mnoha oblastech realitou – například eurozóna, schengenský prostor, posílená spolupráce či stálá strukturovaná spolupráce PESCO představují ty nejznámější příklady iniciativ, kterých se účastní pouze některé členské státy. Jsou flexibilní nástroje praktickým přínosem, nebo převažuje riziko fragmentace a dezintegrace? O tom byla řeč v panelové debatě, která se konala v rámci konference Prague European Summit 2022.

V debatě vystoupili ředitel pro výzkum z Centre for European Policy Studies Steven Blockmans, náměstek ministra pro evropské záležitosti ČR Marek Havrda, dále výzkumnice z Finnish Institute of International Affairs Tyyne Karjalainenová, zástupce ředitele výzkumu z Ústavu mezinárodních vztahů Jan Kovář a zástupkyně ředitele z think-tanku GLOBSEC Policy Institute Orsolya Ráczová. Role moderátorky se ujala novinářka z Českého rozhlasu Zdeňka Trachtová.

Blockmans: „Flexibilitu má EU v DNA, jinak by zkostnatěla“

„Být flexibilní je součástí DNA Evropské unie. Pokud by tomu tak nebylo, riskuje EU zkostnatění,“ uvedl na začátek svého vystoupení Blockmans. Flexibilní nástroje podle něj usnadňují v mnoha oblastech implementaci politik. Zároveň však dodal, že flexibilita musí respektovat suverénní vůli členských států. Tyto zdánlivě protichůdné vektory však podle něj lze sladit. „EU prokázala, že je schopna odolat určité míře vícerychlostní integrace bez fragmentace,“ konstatoval.

Za již standardní součást integračního procesu považuje vícerychlostní integraci i Karjalainenová: „Jen složitě si lze představit Evropskou unii bez diferenciace.“ Jako příklad pozitivních efektů tohoto přístupu uvedla evropský mírový nástroj (European Peace Facility), jehož bylo v letošním roce využito za účelem podpory Ukrajiny dodáváním zbraní, což by nebylo možné bez tzv. konstruktivní abstence, jež je vyjádřením vícerychlostního přístupu.

Další argument, proč má vícerychlostní přístup svoje místo v evropské integraci, přidala Orsolya Ráczová: „Mezi členskými státy budou vždy nesmiřitelné rozdíly. Flexibilitu potřebujeme, abychom odvrátili patovou situaci.“ Zároveň ovšem Ráczová připomíná, že flexibilní nástroje a formáty musí vždy zůstávat otevřené, aby se země, které se jich v první fázi neúčastní, případně mohly připojit později.

Havrda: „Jednota mezi zeměmi EU je zásadní, dává nám sílu“

K obezřetnosti ohledně flexibilní integrace nabádá i Marek Havrda. „Je zásadní, abychom zachovali jednotu členských zemí, protože jednota je to, co nám dává sílu,“ uvedl a dodal, že i probíhající české předsednictví usiluje o dosažení maximální jednoty unijních zemí. Jednota evropských zemí je podle něj důležitá i vzhledem k současným výzvám v podobě ruské války a měnící se geopolitické situace. Kromě toho však Evropa čelí i dalším výzvám, jako jsou hybridní útoky či informační válka. „Čím méně rozdílů mezi členskými zeměmi bude, tím silnějšími a odolnějšími budeme proti tomuto typu hrozeb,“ vysvětlil Havrda. Havrda dále nabádal k opatrnosti, aby nebyla ohrožena jednota EU rovněž navenek vůči zbytku světa. Kromě toho podle něj musí být zaručeno, že vícerychlostní integrace nenaruší cíle politiky soudržnosti, jinými slovy že nepovede ke zvětšování nerovností mezi členskými zeměmi.

Blockmans podotkl, že flexibilita by neměla být vnímána jako faktor vedoucí k roztříštěnosti. Připomněl, že v unijních Smlouvách existují jasná pravidla předepisující posílenou spolupráci. Tato pravidla určují, že posílenou spolupráci může zahájit určitý, minimální počet členských zemí za účelem prosazování cílů evropské integrace. Právě v režimu posílené spolupráce vzniknul například Úřad evropského veřejného žalobce. Blockmans připustil, že mohou vyvstat problémy spojené s koordinací – může být obtížné dohlížet na rozdílné kompozice členských států a složité může být i nacházení synergií mezi nimi.

Kovář: „Nechceme být v pomalém pruhu“

Kovář vyjádřil výhrady vůči termínu vícerychlostní Evropa, který pokládá z diskurzivního hlediska za nevhodný, neboť vede k sugesci, že některé státy jsou vždy rychlejší a jiné pomalejší. „Nechceme být v pomalém pruhu,“ řekl Kovář, podle nějž jsou vhodnější sousloví flexibilní integrace či diferencovaná integrace. Podle Kováře může být flexibilita nástrojem, který napomáhá dosažení jednoty mezi členskými zeměmi.

Dle Karjalainenové je potřeba rozlišovat mezi formami diferencované integrace, které mají svůj základ v primárním právu EU – například stálá strukturovaná spolupráce PESCO či posílená spolupráce – a mezi neformálními strukturami vznikajícími na ad hoc bázi. Obecně podle Karjalainenové platí, že pokud jakékoli struktury sdílí společné hodnoty, je naplněn předpoklad pro to, aby fungovaly efektivněji. S tím souhlasil i Blockmans, dle něhož je pro schopnost zemí být v čele zahraničně-politických snah EU klíčové, aby disponovaly expertízou i autoritou. „Pokud jsou někde zdroje, pak by se měly využít tak dobře, jak to je jen možné pro společný prospěch EU.“

Havrda je přesvědčen, že nově vznikající formáty a seskupení zemí v rámci vícerychlostní integrace by měly být navázány na již zavedené procesy a struktury. Zároveň by měly být inkluzivní, aby se nestalo, že úzká skupina členských zemí něco iniciuje a ostatní státy nemají možnost připojit se či promluvit do podoby nově vznikající iniciativy. Navrhovaná řešení by podle Havrdy měla být s členskými státy předem diskutována.

Blockmans: „EU bude jako kaleidoskop, v každé oblasti uvidíte jiný obrázek“

Podle Blockmanse bude trend vícerychlostní, diferencované integrace v dalších letech zesilovat. „EU bude připomínat kaleidoskop. Pokaždé, když se podíváte do jiné oblasti politiky, uvidíte jiný obrázek,“ nalezl výstižné připodobnění Blockmans. Přinese to podle něj velké výzvy z hlediska koordinace jednoty unijního právního řádu. Jednotný evropský trh však zůstane jádrem, jehož prostřednictvím budou všechny členské státy pevně ukotveny v EU.

Nový formát spolupráce s evropskými zeměmi, které nejsou členskými státy EU, představuje i Evropské politické společenství, jehož premiérové setkání proběhlo v rámci českého předsednictví na začátku října letošního roku v Praze. „Setkání Evropského politického společenství byl ohromný úspěch, který byl zároveň demonstrací jednoty evropských zemí – a to nikoli pouze těch, které jsou členy EU,“ vyzdvihl Havrda, který dodal, že právě v oblasti zapojení a spolupráce s neunijními zeměmi mohou flexibilní nástroje být pro EU užitečné. Podle náměstka potřebujeme koordinační mechanismus, jenž nám umožní odolat výzvě v podobě Ruska.

S hodnocením, že setkání Evropského politického společenství v Praze představovalo pro Českou republiku historický úspěch, se ztotožnila i Ráczová. Ta dodala, že kromě rozsahu setkání bylo pozoruhodné i to, že v rámci akce proběhly bilaterální schůzky mezi představiteli států, kteří se nepotkali po dlouhá desetiletí. Maďarská expertka však zároveň připomněla, že důležité budou další kroky, které budou v návaznosti na první setkání Evropského politického společenství následovat. Již nyní je známo, že příští setkání by mělo proběhnout na jaře 2023 v Moldavsku a dějišti dalších setkání budou Španělsko a Velká Británie.

Největší favoriti na vstup do EU? Severní Makedonie a Černá Hora

Pro vztahy v unijním bezprostředním sousedství má mimořádný význam rovněž politika rozšíření EU. Kovář odhaduje, že k dalšímu rozšíření EU by mohlo dojít mezi lety 2025 a 2030. Ke vstupu do EU mají podle něj momentálně nejblíže Severní Makedonie a Černá Hora. Český výzkumník se ovšem nedomnívá, že by mělo v blízké době dojít k nějakému masivnímu rozšiřování Unie, jako tomu bylo v případě východního rozšíření v roce 2004. Velké rozšiřování podle Kováře nenastane, nedojde-li nejdříve ke změně rozhodovacích procedur, které politiku rozšíření upravují. Havrda připustil, že si politika rozšíření do budoucna může vyžádat určitou změnu rozhodovacích mechanismů, avšak myslí si, že bude třeba hledat kreativnější řešení, než jakým by byl prostý přechod od jednomyslnosti k hlasování kvalifikovanou většinou.

Jaký by podle diskutujících měl být ideální finální stav evropské integrace? Podle Ráczové odpověď na tuto otázku záleží na tom, jak definujeme „ideální“. Patrně půjde o to, zda se evropská integrace bude ubírat spíše směrem k nadnárodní struktuře, nebo bude založena převážně na mezivládní spolupráci. V každém případě bude podle Havrdy klíčové zachování jednoty mezi členskými zeměmi. Primární hrozba je zřejmá – je jí Rusko. Ale Havrda poukázal i na další výzvu v podobě Číny, jež představuje pro EU systémového rivala. Důležitá bude schopnost Evropy zajistit bezpečnost dodavatelských řetězců a prostřednictvím kvalitní koordinace vnějších vztahů zaručit, že bude na evropském vnitřním trhu dostatek potřebných zdrojů. „Cílem by mělo být, aby Evropská unie byla i nadále silná, a to po všech stránkách – z politického, bezpečnostního i ekonomického hlediska,“ uzavřel Havrda.