Transpozice nového evropského SGP otevírá prostor pro podivné změny

Událostí významných pro českou ekonomiku bylo včera poskrovnu. Zato dnes nelze vyloučit jednu velkou (pomineme-li první odhad dubnové spotřebitelské inflace): Sněmovna má jednat o změnách, které vládní koalice navrhuje v české legislativě týkající se vládního hospodaření. O co jde?

Transpozice nového evropského SGP...

Původně měla být novelizace příslušných zákonů jen transpoziční – měla odrážet jen změnu v pravidlech pro veřejné rozpočty (Stability and Growth Pact, SGP), která byla přijata na celounijní úrovni v dubnu 2024. Tato novelizace byla připravena už vládou Petra Fialy.

Změna Paktu stability a růstu znamená určitý posun ve způsobu, jakým se hodnotí, zda daná země plánuje hospodařit rozumně vzhledem ke své aktuální pozici (tj. vzhledem k úrovni dluhu a deficitů). Jde o mírnou změnu v tom, které ukazatele jsou sledovány a které dokumenty jsou vydávány a kdy, nicméně základní logika (aby zadlužení bylo do 60 % HDP a deficity do 3 % HDP) zůstává.

...otevírá prostor pro podivné změny

Problém je v tom, že Babišova vláda se rozhodla využít otevření příslušných zákonů k prosazení dalších změn, o kterých nebyla na evropské úrovni žádná řeč. Ve vládním návrhu jsou důležité tři takové změny: povolují vyšší výdaje ve „zhoršené bezpečnostní situaci“, oslabují požadavky na povinně zpracovávané indikativní výhledy rozpočtu ve dvou rocích po příštím roce a vyjímají některé výdaje z výpočtu veřejného dluhu. Jak vidno, všechny tři změny jdou tak či onak směrem k rozvolnění rozpočtové disciplíny.

Další velká várka významných návrhů přišla až při projednávání novelizace ve Sněmovně, a to v podobě pozměňovacích návrhů podaných poslanci vládní koalice, a zejména poslankyní Schillerovou (projevem vyspělé politické kultury by bylo vtělit všechny návrhy vládní garnitury rovnou do vládního návrhu, který prochází daleko důkladnější kontrolou než poslanecké návrhy; aktuální vládní koalice se ale z důvodů, o kterých tady nebudu spekulovat, rozhodla používat poslanecké návrhy výrazně víc než koalice předchozí, a používá je – jak vidno – i pro novelizaci zákonů týkajících se rozpočtové odpovědnosti).

Klíčové pozměňovací návrhy vládních poslanců, které pokládám za kontroverzní, jsou tyto:

• už dnes uzákoněná možnost nezapočítávat obranné výdaje přesahující 2 % HDP do deficitu, který by neměl převýšit zákonný limit, by měla být oproti dnešnímu znění prodloužena o 3 roky, tj. do roku 2036 (všimněme si, že tato výjimka je už dnes poněkud nelogicky vázána na čas, a nikoliv na dosažení spojeneckého závazku),
• z hodnocení plánovaných vládních rozpočtů by byly zcela vyjmuty náklady na výstavbu infrastruktury vyjmenované v příloze 1 „liniového zákona“ (řada dálnic, silnic 1. třídy, železničních tratí, Temelín, Dukovany apod.),
• v případě projektů PPP pro vyjmenované stavby by z hodnocení plánovaných vládních rozpočtů byly zcela vyjmuty náklady na „platby za dostupnost“, tj. platby státu do kapes vlastníkům infrastruktury (tyto platby jsou v podstatě podobné řekněme nájemnému, a tedy spadají do běžných výdajů uživatelů infrastruktury, takže mně není jasné, proč by měly stát mimo hodnocení rozpočtů).

Také všechny tyto návrhy posouvají legislativu směrem k větší rozpočtové volnosti.

Proč jdou návrhy špatným směrem

Přitom už stávající legislativa je ve skutečnosti příliš volná. Celkové rozpočtové výdaje v sobě totiž zahrnují dva velmi odlišné druhy výdajů: běžné a investiční. U investičních výdajů (pokud jde o správné investice) je na místě financování na dluh, protože v takovém případě je budou platit budoucí generace, které z nich budou profitovat. Z běžných výdajů (platy, úroky, neinvestiční dotace, důchody a sociální dávky, náklady na udržení hodnoty veřejného kapitálu) ale profituje běžná, tj. nynější generace, a proto by si je měla hradit nynější generace z nynějších příjmů.

Základní limit na deficity, který je v EU nastaven na 3 %, je ovšem k této otázce slepý: nebere v úvahu, jestli se na dluh hradí jen výdaje investiční, jak by to bylo správné, nebo i běžné. Pokud se tedy velká část investic nebude do tohoto deficitu počítat (a tam směřují výše uvedené návrhy), o to větší prostor zbude v rámci zmíněného tříprocentního limitu pro běžné výdaje neboli pro náš blahobyt na úkor našich dětí.

Jinak řečeno: vytváření výjimek pro investice cestou návrhů, které se dnes budou projednávat ve Sněmovně, by nebylo potřebné, kdyby vláda neplánovala udržovat náš nynější blahobyt na úkor příštích generací, tedy kdyby rozpočtovala běžné výdaje jen ve výši odpovídající nynějším příjmům.

Třešnička na dortu: druhý vládní návrh

Jako třešnička – spíš ale celý meloun – na dortu se pak vyjímá nápad poslankyně Schillerové, že druhý vládní návrh státního rozpočtu (poté, co Sněmovna vládě vrátí první návrh s doporučením k přepracování – jako se to stalo před pár měsíci) by už mohl libovolně překročit rozpočtový rámec. Tedy že už by se něj nevztahovala vůbec žádná zákonná pravidla. Argument paní poslankyně je ten, že tento návrh už není vládní, nýbrž že už jde jen o pokračování parlamentní debaty. Jestli této úvaze správně rozumím, tak v ní vláda při tvorbě druhého návrhu státního rozpočtu už hraje jen roli jakéhosi pouhého odborného referenta, který pro potřeby poslanců dotáhne do detailů představu načrtnutou doporučeními uvedenými při vrácení prvního vládního návrhu k přepracování. A protože parlament je, jak známo, „suverén“, který není povinen se vázat v podstatě ničím, nemusí se ničím vázat ani druhý vládní návrh rozpočtu: de jure je sice vládní, ale de facto je přece už poslanecký.

Posoudit smysluplnost této konstrukce je na ústavních právnících. Už teď je ale jasné, že pokud tuto konstrukci přijmeme, otevřeme vládním většinám prostor pro státní rozpočty s libovolně vysokými deficity: stačí, když vládní poslanecká většina předstíraně objeví v prvním vládním návrhu nějakou předem dohodnutou nedokonalost, vrátí návrh vládě a při té příležitosti dá vládě pokyny k dalším změnám (z jistě velmi „nezbytných“ důvodů), které deficit v návrhu posunou libovolně daleko za původní zákonnou hranici.

Michal Skořepa, analytik České spořitelny