Zvýšení důchodového věku a související změny ve vymezení rizikové práce obstály před Ústavním soudem

Návrhem se skupina 71 poslanců domáhala zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Navrhovatelka měla za to, že při projednání a schvalování zákona došlo k protiústavnímu porušení pravidel zákonodárného procesu. Novelizovaná ustanovení navrhovatelka zpochybnila i věcně. Namítala neústavnost zvýšení věku pro odchod do důchodu z původních 65 let na 67 let a zpochybnila novou definici rizikových prací v zákoně o důchodovém pojištění. Úleva ze zvýšení věku pro odchod do důchodu nově byla poskytnuta pouze osobám, které vykonávají rizikové práce ve čtvrté kategorii rizikových prací.

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jiří Přibáň) návrh zamítlo. Ústavní soud se zabýval kontrolou ústavnosti druhé etapy důchodové reformy. Navázal tím na přezkum první etapy důchodové reformy (tedy nálezy pléna Ústavního soudu Pl. ÚS 30/23 týkající se snížení mimořádné valorizace důchodů, a Pl. ÚS 47/23 týkající se úpravy předčasných důchodů).

V obecné rovině platí, že ústavně vadný zákonodárný proces nemůže vést k ústavně souladnému zákonodárnému aktu. Vada zákonodárného procesu, která dosahuje protiústavní úrovně, může být důvodem ke zrušení zákona přijatého v tomto procesu. I když u vady legislativního procesu spočívající v porušení jednacího řádu došlo v důsledku této vady současně k zasažení některé z ústavních norem nebo principů, je nutné zvážit, zda zde zároveň protichůdné ústavní normy či principy nepřevažují.

V posuzovaném případě došlo k omezení debaty v prvním, druhém i třetím čtení. Procedurální návrhy o pevném času hlasování a následném ukončení rozpravy jsou ústavně souladné, pokud mohou docílit ochrany principu politického rozhodování z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním při minimálním zásahu do ústavních principů rovnosti poslanců a jejich práva účastnit se parlamentní rozpravy, protože jednací řád Poslanecké sněmovny nenabízí mírnější a přitom obdobně účinný prostředek, kterým by bylo možné dosáhnout sledovaného cíle (tedy prosazení politické vůle většiny). Projednávání nyní posuzovaného zákona navzdory zkrácení rozpravy v prvním, druhém i třetím čtení dostatečně vyvažuje práva parlamentní většiny a menšiny. Stručně řečeno, většina má právo vládnout a menšina musí mít reálnou možnost vyjádřit svůj názor, což bylo v tomto případě naplněno.

Ústavní soud současně zopakoval názor vyjádřený již dříve, že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1 jednacího řádu, podle kterého předsedající rozpravu ukončí, nejsou-li do rozpravy přihlášeni další řečníci, není v demokratickém právním státě ničím žádoucím. Znovu proto apeloval na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin.

Dále se Ústavní soud zabýval věcnými výtkami proti právní úpravě. Zohlednil, že sociální práva, mezi něž patří i právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, nemají bezpodmínečnou povahu. Sociální práva jsou konkretizována zákonem a lze se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů. Ústavní soud se obecně staví k přezkumu aplikace i interpretace sociálních práv zdrženlivě. Zákonná úprava i její použití jsou otázkami svou podstatou politickými. Tyto politické otázky jsou pak omezeny možnostmi státního rozpočtu.

Posouzení účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v oblasti hmotného zabezpečení ve stáří Ústavní soud v zásadě ponechává v pravomoci zákonodárce a do jeho činnosti, kromě případů zjištěné neústavnosti, nezasahuje. Zákonné vymezení podmínek výkonu sociálních práv nesmí být v rozporu se základními ústavními principy a nesmí zasahovat do samotné podstaty těchto základních práv. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny základních práv a svobod musí též v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Podstatou práva na přiměřené hmotné zabezpečení je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod. Zvýšení důchodového věku by bylo způsobilé zasáhnout esenciální obsah práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří pouze v případě, v němž by šlo o zvýšení excesivní. To se však v posuzovaném případě nestalo. Napadená právní úprava je podložena četnými demografickými ukazateli, mezi něž patří pokles pravděpodobnosti úmrtí a s ním spjaté zvýšení očekávané doby dožití (zvýšení tzv. střední délky života). Nárůst důchodového věku je pouze přidruženým projevem demografického vývoje a přiměřenou reakcí na něj. Esence (podstata) práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří zůstává zachována.

Důchodová reforma, jejímž středobodem je především zvýšení důchodového věku, reaguje na skutečnost, že dosavadní úprava v oblasti základního důchodového pojištění s ohledem na zmíněné demografické ukazatele do budoucna směřovala k vysokým deficitům důchodového účtu. Zákonodárce tuto reformu koncipoval jako součást komplexního procesu ozdravení veřejných financí ve smyslu jejich udržitelnosti a dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Ústavní soud dospěl k závěru, že tento cíl je ústavně souladný, sleduje ústavně aprobovaný zájem a nevede ke svévolnému zásadnímu snížení standardu sociálního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří.

Z podstaty práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří dále nelze dovodit, že by zákonná úprava měla při stanovení důchodového věku v důsledku výkonu rizikové práce zvýhodnit určitou přesně vymezenou skupinu osob. Určení této kategorie tak zůstává projevem politického uvážení zákonodárce.

Napadená úprava není ani v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Stanoví-li čl. 15 odst. 2 Úmluvy o dávkách, že důchodový věk smí přesahovat 65 let jen při zohlednění demografických, ekonomických a sociálních hledisek, doložených statisticky, lze z této formulace dovodit, že zvýšení důchodového věku předpokládá doložení určitých kvalifikovaných důvodů. Předložení samotného vládního návrhu zákona předcházela odborná debata, do které se zapojily týmy několika ministerstev i nezávislí odborníci. Důvodová zpráva odkazuje na analýzy důchodového systému, z nichž vyplývá, že zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodu (včetně jejího určení) je projevem komplexních a racionálních úvah zákonodárce, který potřebu změny stávající úpravy odůvodnil dostatečně reprezentativním souborem ekonomických, demografických i statistických dat.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 je dostupný zde (761 KB, PDF).

Kamila Abbasi
tisková mluvčí Ústavního soudu