Institucionální vývoj v EU a související závazky - Plnění maastrichtských konvergenčních kritérií

Od vstupu ČR do EU bylo implementováno mnoho reforem, které měly přispět ke zvýšení stability EU a k prohloubení její integrace. Institucionální rámec EU, potažmo eurozóny se nicméně dále vyvíjí. Z doposud předložených i očekávaných budoucích návrhů vyplývají pro ČR další institucionální či finanční změny a závazky, které je nutné brát v úvahu při diskuzi o načasování vstupu do eurozóny.

Na jednání Evropské rady v červnu 2024 byla přijata Strategická agenda na období 2024–2029 (Rada EU, 2024a), která stanovila priority směřování EU a mimo jiné potvrdila ambici posílit dlouhodobou konkurenceschopnost EU a zvýšit životní úroveň občanů (z ekonomického a sociálního hlediska). Strategická agenda vyjmenovává priority EU v zájmu posílení suverenity Evropy ve strategických odvětvích a toho, aby se stala technologickou a průmyslovou velmocí. Mezi ně patří hlubší jednotný trh a z pohledu již dřívějších snah o prohlubování hospodářské a měnové unie dosažení unie kapitálových trhů a dokončení bankovní unie.

Pokud jde o projekt bankovní unie, po poměrně rychlém postupu v letech 2012 až 2014, kdy se podařilo dosáhnout významného pokroku při vytváření jednotných pravidel a ustavit první dva pilíře bankovní unie v podobě jednotného mechanismu dohledu a jednotného mechanismu pro řešení krizí, se další diskuze významně zpomalila v kontextu projednávání možné budoucí podoby evropského systému pojištění vkladů, na jehož podobě či potřebnosti dosud mezi členskými státy nebyla nalezena shoda. V roce 2019 (tedy ještě před vypuknutím pandemie) se podařilo dosáhnout dílčího pokroku, když byl přijat bankovní balíček pro posílení odolnosti bank EU a jejich způsobilosti k řešení krize (Rada EU, 2019), který zakotvil soubor reforem s cílem zlepšit situaci v uvedených

oblastech. Balíček dále implementuje důležité mezinárodní normy a má za cíl přispět k dokončení implementace „pokrizové“ mezinárodní regulace. V kontextu posilování odolnosti bank zde stojí za zmínku zveřejnění dalšího bankovního balíčku legislativních návrhů z roku 2021 (EK, 2021a), jenž je primárně zaměřen na dokončení implementace zbývající části mezinárodního standardu Basel III. Balíček, který upravil směrnici a nařízení o kapitálových požadavcích, Rada přijala na konci května 2024 a nová pravidla se měla začít používat převážně začátkem roku 2025 resp. 2026 (Rada EU, 2024b). S ohledem na opožděnou implementaci pravidel Basel III ze strany USA a s cílem předejít znevýhodnění bankovního sektoru v EU bylo nicméně v červenci 2024 rozhodnuto pozdržet aplikaci jedné části standardu Basel III, konkrétně obezřetnostních požadavků k tržnímu riziku, o jeden rok.

V červnu 2022 přijala Euroskupina prohlášení (Rada EU, 2022), v němž deklarovala, že by se práce na dokončení bankovní unie měla bezprostředně zaměřit na posílení rámce krizového řízení bank a národních systémů pojištění vkladů. V dubnu 2023 Euroskupina navázala na výše uvedené prohlášení, přičemž Komise následně předložila návrh legislativního balíčku týkajícího se rámce krizového řízení a pojištění vkladů (EK, 2023). Rada v květnu 2024 dosáhla obecného přístupu k tomuto balíčku (Rada EU, 2024c). Ostatní tři dříve diskutované tematické okruhy – zavedení evropského systému pojištění vkladů, posílení přeshraniční integrace bankovních skupin a regulace držby svrchovaných expozic (státních dluhopisů) domácími bankami – byly prozatím ponechány stranou.

V oblasti snižování míry úvěrů v selhání zdůraznila Rada potřebu rychle pokročit s legislativními návrhy týkajícími se sekundárních trhů pro tyto úvěry a urychleného mimosoudního vymáhání kolaterálu (viz Rada EU, 2021).

Příslušná směrnice o zrychleném mimosoudním vymáhání kolaterálu (Evropský parlament a Rada EU, 2018) nicméně i nadále čeká na přijetí mandátu Evropského parlamentu. Naopak podstatného pokroku bylo dosaženo v oblasti rozvoje výše uvedeného sekundárního trhu, přičemž konkrétně lze zmínit přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2167 o správcích úvěru a obchodnících s úvěry (Evropský parlament a Rada EU, 2021a). Předmětná směrnice je implementována zákonem č. 84/2024 Sb., o trhu s nevýkonnými úvěry, a zákonem č. 85/2024 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o trhu s nevýkonnými úvěry. Oba zákony byly zveřejněny ve Sbírce zákonů v dubnu 2024.

V kontextu jednání o prohlubování hospodářské a měnové unie byla od konce roku 2017 do března 2020 vedena jednání o reformě Evropského mechanismu stability (ESM), jež se týkala i zavedení nového nástroje, tzv. společného trvalého jisticího mechanismu pro Jednotný fond pro řešení krizí. Cílové úrovně tohoto fondu bylo dosaženo na konci roku 2023, kdy objem dostupných prostředků dosahoval 78 mld. eur.

Revidovanou smlouvu o ESM (ESM, 2021), která poskytuje právní základ pro soubor nových kompetencí, podepsaly členské státy eurozóny coby podílníci ESM v 1. čtvrtletí 2021. Smlouva vstoupí v platnost po ratifikaci parlamenty příslušných zemí. Posledním signatářským členským státem, který reformovanou smlouvu dosud neratifikoval, je Itálie.

Od roku 2015 se v EU rozvíjí koncept unie kapitálových trhů (CMU). V souladu se svým střednědobým plánem práce v této oblasti předložila Komise v listopadu 2021 další balíček legislativních návrhů k CMU (EK, 2021b) cíleného primárně na usnadnění přístupu investorů k podnikovým a obchodním údajům. Legislativní proces k těmto návrhům byl dokončen v březnu 2024. V prosinci 2022 Komise tento balíček doplnila o dodatečné návrhy legislativních aktů (EK, 2022). K některým z nich bylo dosaženo předběžné dohody mezi Radou a Evropským parlamentem. V roce 2023 a začátkem roku 2024 se Euroskupina věnovala strategické iniciativě, jejímž cílem bylo dosáhnout dohody mezi ministry financí všech členských států EU o nejdůležitějších prioritách pro posílení a prohloubení evropských kapitálových trhů v nadcházejících letech. Tato iniciativa doplňuje probíhající legislativní práci na unii kapitálových trhů. Součástí dohody dosažené v Euroskupině (z března 2024, viz Rada EU (2024d)) jsou další opatření, na něž je nutné se přednostně zaměřit, aby ekosystém kapitálových trhů v EU prosperoval a odpovídal její pozici největšího jednotného trhu na světě. Ministři financí členských států vytipovali tři prioritní oblasti, v nichž jsou pro lepší fungování evropských kapitálových trhů politická opatření nezbytná. Jsou jimi: 1) rozvoj konkurenceschopného a inteligentního systému regulace a dohledu, 2) zajištění lepšího přístupu k soukromému financování pro podniky EU, 3) usnadnění přístupu občanů na kapitálové trhy. Rozvoj CMU coby jednu z hlavních priorit pro institucionální cyklus EU 2024 až 2029 navrhují také v roce 2024 publikované zprávy Enrica Letty (Letta, 2024) a Maria Draghiho (Draghi, 2024) i politická vodítka pro novou Evropskou komisi (EK, 2024d).

Hlavním pilířem EU pro implementaci unijních politik i pro reakci na vnější šoky je víceletý finanční rámec 2021– 2027 schválený ve výši 1 074 mld. eur (v cenách roku 2018) včetně vytvoření nových nástrojů a posílení klíčových programů, aby byly investice rychle nasměrovány do nejpotřebnějších oblastí. V reakci na vývoj ve světě a jeho dopady na EU a výzvy, kterým EU

nově čelí, předložila Komise v červnu 2023 návrh na jeho střednědobou revizi, zacílený na tři politické priority: pomoc Ukrajině, podpora členským státům v otázkách migrace a vytvoření Platformy strategických technologií pro Evropu. V únoru 2024 byla s konečnou platností výše uvedená revize schválena. Víceletý finanční rámec byl revizí navýšen o 21 mld. eur v grantech na podporu výše uvedených politických priorit a nově navíc umožňuje poskytnout Ukrajině podporu ve formě půjčky až do výše 33 mld. eur. Provedené úpravy platí zpětně od 1. ledna 2024.  

Dalším pilířem je Plán na podporu oživení Evropy – tzv. EU příští generace ve výši 750 mld. eur, který má dočasně posílit rozpočet EU prostředky získanými na finančních trzích. Největší částí plánu na podporu oživení je Nástroj pro oživení a odolnost (Evropský parlament a Rada EU, 2021b). Jeho cílem je poskytnout výraznou finanční podporu na provádění reforem v členských státech a také na projekty veřejných investic, které posílí soudržnost a odolnost členských států. Schválená maximální alokace ve výši 648 mld. eur (v běžných cenách) je kombinací dotací (357 mld. eur) a doplňkových dobrovolných zvýhodněných půjček (291 mld. eur). Do uzávěrky tohoto textu již Komise vyplatila 269,5 mld. eur (v běžných cenách), přičemž ČR ze své alokace obdržela 2,7 mld. eur v grantech.

Na příjmové straně rozpočtu EU předložila Komise dva balíčky návrhů nových vlastních zdrojů, které by měly sloužit primárně ke splátkám výpůjček v Plánu na podporu oživení Evropy. První balíček z prosince 2021 navrhuje nový zdroj založený na příjmech z emisních povolenek, z mechanismu uhlíkového vyrovnání na hranicích a zdroj založený na ziscích nadnárodních společností. Ve druhém balíčku z června 2023 Komise první dva zmíněné zdroje aktualizuje a přidává k nim návrh na nový dočasný statistický vlastní zdroj založený na ziscích společností. Rada, která o vlastních zdrojích rozhoduje jednomyslně, návrhy nyní projednává.

V návaznosti na iniciativu REPowerEU, jejímž cílem je ukončení závislosti EU na dovozech fosilních paliv z Ruské federace, došlo k navýšení finančního krytí Nástroje pro oživení a odolnost o 20 mld. eur.

Na konci dubna 2024 byl dokončen legislativní proces k návrhům reformy rámce fiskálních pravidel EU (Rada EU, 2024e). Hlavním cílem nového rámce je posílit dluhovou udržitelnost a podporovat hospodářský růst ve všech členských státech prostřednictvím reforem a investic. Podstatou reformy je zjednodušení správy ekonomických záležitostí, zvýšení odpovědnosti členských států za definování svých závazků a posílení důrazu na střednědobý horizont. Konkrétně se změny projeví v rámci evropského semestru v podobě nahrazení Národního programu reforem a Konvergenčního programu (resp. Programu stability) tzv. střednědobým fiskálně-strukturálním plánem, který představuje základní kámen nového rámce. Plány propojují fiskální a strukturální aspekty a taktéž reformní a investiční závazky jednotlivých členských států. Vedle fiskální roviny se mají plány zaměřovat i na popis realizace reforem a investic reagujících na výzvy identifikované v rámci evropského semestru a také společné priority EU. Klíčovým prvkem plánu je tzv. dráha čistých výdajů, která představuje víceletou výdajovou trajektorii členských států pokrývající období minimálně 4 let, resp. v souladu s koncipovanou délkou období fiskálně-strukturálního plánu. První fiskálně-strukturální plány byly členské státy povinny Komisi odeslat do 20. září 2024, pokud se členské státy a Komise nedohodly na přiměřeném prodloužení termínu. Do uzávěrky tohoto textu pak Komise obdržela fiskálně-strukturální plány od 22 členských států (včetně ČR), které byly schváleny Radou ECOFIN (ministry financí členských států) vč. doprovodných doporučení Rady.  

Po dobu aktivace všeobecné únikové doložky (od března 2020 do konce roku 2023) nebylo navrhováno zahájení postupu při nadměrném schodku vůči jednotlivým členským státům^[1]. Komise navrhla Radě zahájení této procedury až v létě 2024 u sedmi členských států (Itálie, Maďarska, Francie, Polska, Malty, Slovenska a Belgie), a to na základě kritéria rozpočtového schodku. Současně Komise navrhla, aby nadále pokračoval postup při nadměrném schodku vůči Rumunsku, jenž byl zahájen v roce 2020, a to s ohledem na fakt, že Rumunsko nepřijalo dostatečná opatření pro nápravu nadměrného schodku. Koncem roku 2024 a po vyhodnocení fiskálně-strukturálních plánů byla Rada vyzvána, aby přijala doporučení, podle něhož by výše uvedené členské státy měly ve stanovené lhůtě přijmout účinná opatření k nápravě nadměrného schodku. Tato skutečnost je významná kromě jiného i z hlediska posuzování kritéria stavu veřejných financí. V kontextu nových fiskálních pravidel EU dosud nebylo možné zahájit postup při nadměrném schodku na základě dluhového kritéria, neboť Rada dosud nestanovila členským státům výše uvedenou dráhu čistých výdajů. Pokud členské státy (včetně těch vysoce zadlužených) budou dodržovat tuto dráhu, čímž se jejich dluh bude věrohodně snižovat a uspokojivým tempem přibližovat referenční hodnotě 60 % HDP, nebude u nich zahájen postup při nadměrném schodku. 

Od vstupu Chorvatska dne 1. ledna 2023 dosud nedošlo dalšímu rozšíření měnové unie. V systému ERM II tak zatím kromě Dánska, které má vyjednanou trvalou výjimku ze závazku přijetí eura, zůstává také Bulharsko, které do ERM II vstoupilo společně s Chorvatskem v červenci 2020. Vstup Chorvatska a Bulharska do mechanismu směnných kurzů ERM II v červenci 2020 v rámci procesu přijetí společné měny byl poprvé doprovázen jejich současným vstupem do bankovní unie. Ačkoli formálně byl vstup obou zemí do bankovní unie jejich dobrovolným závazkem, fakticky byl podmínkou přistoupení k ERM II. Takový postup byl stranami ERM II označen za precedenční pro další kandidáty na vstup do ERM II, a lze tak předpokládat, že bude požadován po všech budoucích žadatelích o vstup do ERM II. Právo EU nicméně vstup do bankovní unie jako podmínku pro vstup do ERM II nestanovuje. ČR se necítí být postupem Chorvatska a Bulharska právně vázána a participaci v bankovní unii nepovažuje za nutnou podmínku pro případný vlastní vstup do ERM II.

V současné době nelze s ohledem na stále probíhající diskuze v EU o budoucím institucionálním uspořádání eurozóny plně vyhodnotit závazky, které by pro ČR vznikly přistoupením k měnové unii. Kvantifikaci vybraných odhadovaných finančních závazků a nákladů souvisejících s hypotetickým vstupem ČR do eurozóny, které vyplývají zejména z účasti v bankovní unii, Evropském mechanismu stability a doplacení podílu na upsaném kapitálu ECB, uvádí Příloha B.