Standardní legislativní proces, nic neobvyklého. Kdo a kdy se účastní zasedání Legislativní rady vlády

Praha, 20. srpen 2024 – S ohledem na to, že se ve veřejném prostoru objevují nesprávné či zavádějící informace vzbuzující naprosto neopodstatněný dojem o nestandardnosti zasedání Legislativní rady vlády v případě projednávání novely zákona o obalech, rozhodl se ministr pro legislativu a předseda LRV Michal Šalomoun tyto nepodložené informace uvést na pravou míru. Proti tvrzením o nestandardnosti způsobu projednávání novely se důrazně ohrazuje. Kdo a kdy se zasedání LRV účastní, z čeho pravidla zasedání vycházejí? Odpovědi na tyto a další otázky přináší podrobné vysvětlení níže.

1. Zasedání Legislativní rady vlády je vzhledem k povaze Legislativní rady vlády jako odborného poradního orgánu vlády pro její legislativní činnost neveřejné. Kdo se může vedle členů Legislativní rady vlády samotných účastnit zasedání LRV, vymezuje v čl. 1 odst. 4 Jednací řád Legislativní rady vlády, schválený usnesením vlády (viz https://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/Jednaci_rad_LRV---od-20160101.pdf).

Jednací řád LRV v uvedeném ustanovení konkrétně stanoví, že na zasedání LRV jsou zváni kromě členů LRV a zástupců předkladatele projednávaného legislativního materiálu také Veřejný ochránce práv, zástupce Kanceláře prezidenta republiky, ředitelé legislativních odborů Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Kanceláře Senátu Parlamentu České republiky, zástupce České advokátní komory, vedoucí Sekretariátu Legislativní rady, náměstek pro řízení Sekce předsedy Legislativní rady vlády Úřadu vlády, ředitel Odboru vládní legislativy a zaměstnanec zařazený do tohoto odboru, který návrh stanoviska LRV vypracoval, ředitel Odboru kompatibility a zaměstnanec zařazený do tohoto odboru, který vypracoval stanovisko k projednávanému materiálu, zástupci sociálních partnerů Rady hospodářské a sociální dohody České republiky, jde-li o návrh právního předpisu týkající se důležitých zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek (§ 320 odst. 1 zákoníku práce), zástupci profesní komory zřízené zákonem, jde-li o návrh právního předpisu týkající se právní regulace této profesní komory, zástupce Českého olympijského výboru, jde-li o návrh právního předpisu týkajícího se problematiky sportu a jeho financování, předsedové pracovních komisí LRV, které legislativní návrh projednaly a vypracovaly k němu stanovisko obsahující zásadní připomínky, rozhodne-li o jejich přizvání předseda Legislativní rady, a další osoby podle rozhodnutí předsedy LRV. Jak je zřejmé z výše uvedeného, tak sdružení obcí s celostátní působností (SMO ČR a SMS ČR), jakož i Hospodářská komora ČR, nejsou v Jednacím řádu LRV uvedeny mezi subjekty, jejichž zástupci se na zasedání LRV přizývají. I Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů, která by mohla spadat pod sociální partnery zastoupené na Radě hospodářské a sociální dohody ČR, by pak mohla být v souladu s čl. 1 odst. 4 JŘ LRV přizývána na zasedání LRV pouze k projednávání návrhu právního předpisu týkající se důležitých zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek (§ 320 odst. 1 zákoníku práce). Je však zřejmé, že návrh novely zákona o obalech není právním předpisem týkajícím se důležitých zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek (to by byl třeba zákoník práce, zákon o zaměstnanosti, resp. návrh jejich novelizace apod.), proto ani KZPS ČR neměla být subjektem přizvaným na zasedání LRV.

2. Jak vyplývá z výše uvedeného, tak zástupci SMO ČR, SMS ČR, AK ČR, HK ČR a KZPS ČR nejsou subjekty, které mají být přizývány (a tedy i účastny) zasedání Legislativní rady vlády.

Proti tvrzení České asociace odpadového hospodářství, že je neslýchané, že zástupci těchto institucí nebyli vpuštěni na jednání pléna LRV k návrhu novely zákona o odpadech, přičemž to si nedovolila žádná předchozí vláda, je třeba se důrazně ohradit. Uvedeným subjektům nesvědčí jakékoli oprávnění se zasedání LRV účastnit a není pravda, že by na zasedání LRV byli v minulosti předsedou LRV aktivně přizývány, a to právě z výše uvedených důvodů.

3. Již zmíněný čl. 1 odst. 4 JŘ LRV nicméně dává předsedovi Legislativní rady vlády možnost rozhodnout o přizvání jakékoli jiné osoby na zasedání LRV, pokud to považuje za vhodné a přínosné (čl. 1 odst. 4 písm. l) JŘ LRV).

Ministr pro legislativu a předseda LRV proto jako vstřícný krok a opatření podporující transparentnost činnosti Legislativní rady vlády, jakkoli mu z žádného předpisu taková povinnost neplyne, pravidelně umožňuje přizvat další subjekty (v pozici připomínkových míst podle Legislativních pravidel vlády) neuvedené v čl. 1 odst. 4 písm. a) až k) JŘ LRV, pokud o to důvodně požádají a projednávaný legislativní materiál se jich, resp. jejich působnosti či činnosti bezprostředně dotýká, tak aby měly možnost diskusi členů Legislativní rady vlády k danému materiálu sledovat. To se stalo i v případě projednávání návrhu novely zákona o obalech ve vztahu k žádosti SMO ČR, SMS ČR, HK ČR i KZPS ČR. To že zástupcům uvedených subjektů bylo sděleno, že mohou sledovat zasedání LRV prostřednictvím audiovizuálního přenosu zasedání na monitoru umístěném v předsálí jednací místnosti vlády, kde LRV zasedala, je v takovýchto případech zcela standardním postupem (a děje se tak v případě obdobných subjektů, mají-li zájem vidět průběh zasedání LRV, běžně) a rozhodně to nelze hodnotit jako neslýchané, překvapivé nebo nestandardní.

4. Je třeba upozornit, že Jednací řád LRV stanoví kromě toho, kdo se na zasedání LRV přizývá, i to, komu se na zasedání LRV k projednávanému bodu programu může udělit slovo, pokud požádá o možnost vyjádřit se k tomuto bodu. Konkrétně se jedná o čl. 1 odst. 5 JŘ LRV, který stanoví, že požádá-li veřejný ochránce práv, zástupce České advokátní komory nebo osoba uvedená v odstavci 4 písm. h) až k) o vyjádření se k projednávanému bodu programu zasedání Legislativní rady, předseda Legislativní rady mu slovo udělí. Toto oprávnění naopak podle čl. 1 odst. 5 JŘ LRV nesvědčí osobám uvedeným v čl. 1 odst. 4 písm. l) (případné další osoby přizvané podle rozhodnutí předsedy LRV"), kam by spadali právě i zástupci SMO ČR, SMS ČR, HK ČR nebo KZPS ČR. Osoby a subjekty uvedené v čl. 1 odst. 4 písm. h) a k), Veřejný ochránce práv nebo zástupce ČAK pak mají toto oprávnění zejména vzhledem k tomu, že u nich lze typicky předpokládat hodnocení předloženého materiálu z hledisek legislativních nebo právních, nikoli z hledisek věcných. Jak je totiž uvedeno v čl. 1 odst. 3 Statutu Legislativní rady vlády, schváleného usnesením vlády (viz https://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/Statut_LRV---od-20160101.pdf), tak Legislativní rada při výkonu své působnosti posuzuje legislativní návrhy pouze z toho hlediska, zda jsou v souladu s ústavním pořádkem a s ostatními součástmi právního řádu České republiky, v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je České republika vázána, a s právem Evropské unie, zda jsou ve všech svých částech a jako celek nezbytné (ve vztahu k případné již existující regulaci), zda je jejich obsah je přehledně členěn, srozumitelně a jednoznačně formulován a je v souladu s ostatními závaznými pravidly legislativního procesu a zda bylo provedeno hodnocení dopadů regulace v souladu s Obecnými zásadami pro hodnocení dopadů regulace (RIA), nikoli věcně. Věcné posuzování a věcná diskuse nad tím, zda navržené věcné řešení realizovat nebo ne, která je jinak začasté předmětem meziresortního připomínkového řízení, tak Legislativní radě vlády nepřísluší. I proto pak nedává smysl přizývat na zasedání LRV přímo do jednací místnosti LRV osoby a subjekty, které se nebudou podle čl. 1 odst. 5 JŘ LRV k legislativnímu materiálu přímo vyjadřovat, přičemž je zřejmé že zástupci České asociace odpadového hospodářství (ale i SMO ČR, AK ČR, SMS ČR nebo HK ČR) by stáli především o věcnou diskusi, která by na zasedání LRV vzhledem k charakteru tohoto poradního orgánu vlády a jeho činnosti ani odehrávat neměla, ale zejména by jen dále brzdila průběh diskuse nad předlohou z hlediska legislativních a právních připomínek, jež je primárním úkolem LRV, přičemž by tato diskuse ve vztahu k závěrům posouzení legislativního materiálu ze strany LRV stejně nemohla být vzhledem k čl. 1 odst. 3 Statutu LRV relevantní. Projednávání legislativních materiálů Legislativní radou vlády nemůže sloužit k prodloužení vypořádání věcných připomínek a rozporů z meziresortního připomínkového řízení, k tomu je třeba aktivně jednat s překladatelem, případně jinými členy vlády nebo se snažit ovlivnit výslednou podobu návrhu při jeho projednávání v Parlamentu. Zároveň však dává smysl umožnit dotčeným subjektům, které sice byly připomínkovými místy, ale do diskuse na LRV se z výše uvedených důvodů zapojit nemohou a chtějí být informovány o průběhu diskuse nad legislativním návrhem v plénu LRV a o vznášených argumentech, aby zasedání LRV mohly pasivně sledovat v předsálí jednací místnosti. To se také stalo a není zřejmé, proč si nyní na tento obvyklý, nadstandardní a vstřícný postup předsedy LRV (pouze) jeden z takto pozvaných subjektů stěžuje.

5. Pokud se při pozvání zástupce konkrétního subjektu pouze do předsálí zasedací místnosti LRV ke sledování audiovizuálního přenosu ze zasedání v konkrétním případě zmiňovaly i kapacitní důvody, tak je také třeba vidět, že při přípravě zasedání je třeba počítat s účastí plného počtu členů LRV (pokud se výslovně neomluví), všech dalších obligatorně zvaných osob i nahlášeného počtu zástupců předkladatele, takže i proto se zástupci subjektů, které by měly diskusi LRV pouze sledovat a neměly se k ní vyjadřovat, standardně zvou do předsálí jednací místnosti pouze ke sledování audiovizuálního záznamu, zároveň pak platí důvody uvedené pod bodem 4.

6. Skutečnost, že jedna z pracovních komisí LRV měla výhrady k předloženému návrhu zákona a požadovala přerušení jeho projednávání je pouze jedním z podkladů, které měla Legislativní rada vlády k dispozici. Je přitom třeba zejména uvést, že předmětný návrh zákona projednávaly i 3 další pracovní komise LRV, které ve svých stanoviscích uplatnily k uvedenému návrhu sice řadu připomínek, nicméně přerušení projednávání nepožadovaly, dále pak to, že pracovní komise LRV pro hodnocení dopadů regulace (RIA) požadovala přerušení projednávání uvedeného legislativního materiálu na LRV za účelem dopracování závěrečné zprávy RIA předkladatelem, k čemuž ostatně dojde i na základě připomínek Legislativní rady vlády, které budou vedle jiných připomínek a úprav předloženého návrhu zákona navrženy v jejím finálním stanovisku.

7. Rozhodně je však třeba odmítnout ničím nepodložené tvrzení ČAOH, že předseda LRV si zřejmě vymínil, že veřejné a samosprávné instituce nesmějí na jednání LRV, pokud se projednává "prioritní ministerské téma" (včetně mimořádně nekorektní spekulace, že "na zálohách asi někomu záleží", použité ve spojení s projednáváním návrhu zákona na LRV, která přitom nemá jako poradní orgán vlády jakoukoli rozhodovací působnost a návrh neprojednává z věcných hledisek), nebo že neumožnit věcně diskutovat zástupcům výše uvedených veřejných a samosprávných institucí na LRV si nedovolila žádná předchozí vláda. Opak je přitom pravdou, neboť subjekty jako výše uvedené, a to včetně České asociace odpadového hospodářství (ale ani KZPS, pokud vyloženě nešlo o návrh právního předpisu týkající se důležitých zájmů pracujících, zejména hospodářských, výrobních, pracovních, mzdových, kulturních a sociálních podmínek) nebyly historicky nikdy standardně přizývány přímo do diskuse Legislativní rady vlády, přičemž současná možnost sledovat v předsálí audiovizuální přenos ze zasedání je vstřícným a transparentním opatřením pana ministra pro legislativu a předsedy LRV, které je relativně nové a technologicky bylo umožněno až v době po pandemii covidu-19.